* POR CRISTIAN MIGUEL ACOSTA GARCÍA
El análisis de la norma en
comento resulta relevante al considerar dos elementos; el primero de ellos se
refiere a la limitación de los sujetos a los que les es aplicable la norma; y,
en segundo lugar, el uso heterogéneo de teorías sobre la reparación del daño
por parte del Estado con sus respectivas consecuencias procedimentales y de
acceso a indemnizaciones.
En ese sentido, el presente epígrafe pretende abordar
esos dos tópicos con la finalidad de aportar teóricamente mayores elementos de
análisis al foro especializado.
1. Los entes obligados, una limitación a la administración pública local.
La ley en comento fue
publicada en la Gaceta Oficial del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave el
31 de diciembre de 2003 y entró en vigor al día siguiente, es decir el 1 de
enero de 2004 y, como su nombre lo indica, la responsabilidad patrimonial con
carácter de objetiva y directa que ha previsto el legislador del estado, se
encuentra limitado a las acciones y/u omisiones de la Administración Pública de
la entidad federativa, sea centralizada o paraestatal, perteneciente al Estado
o al Municipio sin diferenciar si se trata de actos materialmente
administrativos, ejecutivos o legislativos. [1]
Dicho en mejor expresión, los
actos materialmente administrativos del poder legislativo, del poder judicial y
de los órganos constitucionales autónomos del Estado, no son materia de esa
ley,[2] pues la limitación
impuesta por el legislador local atiende la naturaleza formalmente
administrativa de las actuaciones indebidas o irregulares de los entes integrantes
del ejecutivo federal o municipal sin hacer distingo en la naturaleza material
del acto que causa la afectación, lo que podría implicar una contravención a la
norma constitucional que prevé la indemnización por actos materialmente
administrativos de todos los entes públicos federales y ordena a las entidades
federativas modificar el ámbito interno para que sea acorde a la norma
constitucional.[3]
Ergo, los entes obligados
por la ley son, las Secretarías del Despacho, los órganos desconcentrados, la
Procuraduría General de Justicia, la Contraloría General, la Coordinación
General de Comunicación Social como integrantes de la Administración Pública
Centralizada y los organismos descentralizados, las empresas de participación
mayoritaria estatal, los fideicomisos, las comisiones, los comités, las juntas
y demás organismos auxiliares de la Administración Pública Paraestatal.[4]
Entre las causales de
exclusión previstas por la ley en comento se encuentra el caso fortuito y la
fuerza mayor; la participación de terceros o del propio afectado en la lesión
de la que reclama indemnización (artículo 17, segundo párrafo); y establece que
no procederá la indemnización si se trata de actos administrativos declarados
nulos en vía contencioso o administrativa, salvo que, se trate de actos
consumados; caso en el que se procede en contra del servidor público responsable
y puede reclamarse una indemnización en términos de la ley de responsabilidad
patrimonial del Estado.
2. Acceso a las indemnizaciones, una aplicación heterogénea y conjunta de las teorías existentes.
El artículo 8 de la ley en
comento resulta peculiar, pues del análisis dogmático al mismo pueden
desprenderse diversos elementos que permiten afirmar que conjunta diversas
teorías como la de culpa, la de falta de servicio y la antijuridicidad de la
lesión con elementos subjetivos para determinar el monto de indemnización que
le corresponde al afectado.
En efecto, el artículo 8
establece:
Artículo 8. Las indemnizaciones
se fijarán de acuerdo con las siguientes modalidades:
a) Si el reclamante obtiene un ingreso
mensual inferior a doscientos días de salario mínimo general vigentes en la
capital de la entidad, una vez substanciado el procedimiento respectivo le
corresponderá la reparación integral, consistente en el pago del daño
emergente, de lucro cesante o perjuicio, y del resarcimiento por el daño moral.
b) Si el reclamante rebasa el límite
anterior, le corresponderá una reparación equitativa, consistente en el pago
del daño emergente y resarcimiento del daño moral.
Si la indemnización fue producto de actuación
irregular de la Administración Pública por culpa de un servidor público o por
la falta del servicio normalmente prestado, la indemnización será de acuerdo
con el inciso a) del párrafo anterior.
En caso de incapacidad permanente para
trabajar, podrán reclamar la indemnización a nombre del peticionario su cónyuge
o concubina, sus ascendientes o descendientes o parientes colaterales hasta el
segundo grado. En caso de muerte, los causahabientes serán los herederos
acreditados.
La indemnización se hará de
conformidad con el inciso a) de este artículo.
El artículo anterior puede
resumirse en los siguientes términos:
|
Condiciones subjetivas
del reclamante
|
Tipo de
indemnización
|
Teoría aplicable
|
Pruebas a exhibir
|
|
Ingresos
inferiores a 200 días mensuales de SMV en la capital.
|
Reparación
integral:
-
Daño emergente;
-
Lucro cesante; y
-
Daño moral.
|
Antijuridicidad
de la lesión (no es necesario acreditar culpa o falta de servicio).
|
Sólo
se debe acreditar la afectación que no se encontraba obligado a soportar (artículo
17).
|
|
Ingresos
mayores a 200 días mensuales de SMV en la capital.
|
-
Daño emergente; y
-Daño
moral.
|
Antijuridicidad
de la lesión.
|
Sólo
se debe acreditar la afectación que no se encontraba obligado a soportar
(artículo 17).
|
|
Lucro
cesante.
|
Teoría
de la culpa del servidor público o teoría de la falta del servicio.
|
Se
debe acreditar el dolo o culpa del servidor público y, en su caso, la falta
de servicio, atendiendo a los estándares promedio.
|
Ahora bien, como puede
advertirse el artículo en comento conjunta varios elementos dogmáticos que
conllevan diversas consecuencias procedimentales y probatorias.
2.1. La teoría de la culpa del servidor público.
En
su carácter netamente doctrinal e histórico la teoría de la falta del servicio
establecía que los servidores públicos del Estado eran responsables por las
afectaciones que pudieran ocasionar a los particulares con su actuación,
siempre y cuando se demostrara su culpa en tales afectaciones y, en caso de que
tales servidores públicos no contaran con los medios económico suficientes para
hacer frente al resarcimiento pecuniario, el Estado respondía subsidiaria e
indirectamente.
Las
vías idóneas para reclamar la indemnización eran las instancias civiles, sin
embargo en el ámbito procedimental se establecían diversas limitantes tales
como: 1) Identificación de los autores materiales del daño, en caso de no ser
identificables hablamos de “daños anónimos” y no resarcibles; 2) Dificultad
para probar el actuar ilícito de los agentes del Estado, es decir, su culpa; y
3) Sólo puede predicarse de personas físicas con voluntad propia y no del
Estado[5].
Tal
circunstancia resulta parcialmente aplicable en el Estado de Veracruz de
Ignacio de la Llave, pues para reclamar una indemnización por actuaciones de
los servidores públicos del poder legislativo, judicial o un órgano
constitucional autónomo local, es necesario acudir a las instancias civiles en
términos del artículo 1861 del Código Civil de la entidad y el Estado será
responsable de manera subsidiaria e indirecta si el servidor público
responsable no cuenta con los recursos necesarios para cubrir el resarcimiento.
En
ese sentido, es claro advertir que la ley en comento retoma, con modificaciones
concretas, la teoría antes precisada para establecer que el Estado responde
objetiva y directamente por las afectaciones causadas al lucro cesante de los
afectados que cuentan con ingresos mayores a 200 días de Salario Mínimo Vigente
en el Estado, si y sólo si se demuestra la culpa de los servidores públicos
causante de la afectación o la falta de servicio, para el primero de los casos
será necesario identificar a los servidores públicos y demostrar en el
procedimiento su culpa a través de las pruebas idóneas sin que importe para
ello la existencia de una antijuridicidad en la lesión efectivamente causada.
2.2. La teoría de la Falta de Servicio
Como
una variante de la responsabilidad directa del Estado surgió la teoría de la
falta del servicio, en la que se
considera que la existencia de una
irregularidad del servicio, independientemente de la individualización en un
agente administrativo, es lo que compromete el patrimonio público. Ello en
virtud de que al Estado le corresponde prestar los servicios públicos de manera
eficiente y eficaz y cualquier afectación a los particulares debe ser
resarcida.
a. Es
directa o primaria: el Estado es el responsable, pues el servidor público es
una pieza dentro de la maquinaria administrativa que hace aquello que le está
permitido.
b. No
depende de la falta del agente: según las circunstancias propias del caso, la
falta puede surgir por la mala conducción del servicio o funcionamiento
defectuoso.
c. Se
requiere una falta de servicio, entendida como un hecho antijurídico que causa
agravio a los administrados.
d. No
hay culpabilidad, sino antijuridicidad del daño soportado por la víctima como
consecuencia del mal funcionamiento del servicio.
e. Existencia
de diversas modalidades por la falta del servicio, tales como: que el servicio
ha funcionado mal; no ha funcionado o ha funcionado pero en forma tardía, inadecuada
o insuficiente.
Como
puede advertirse de las características anteriormente precisadas, no es la
falta de un servidor público individualizado lo que delimita la
responsabilidad, sino que la deficiente conducción del servicio involucra al
Estado como responsable de los daños ocasionados. Con esta teoría, el paradigma
central de la culpa del servidor público causante del daño es desplazado por el
interés primordial de reparar el daño causado en forma injusta, sin buscar al
responsable a fin de imponerle una sanción.
Ahora
bien, los artículos 6 párrafo
segundo y 8 de la ley en análisis
recogen la teoría de la falta de
servicio.
Con
fines procedimentales, el actor debe probar
la falta de servicio atendiendo a los estándares promedio de desempeño
del servicio público que se ejecutan en el devenir diario de la Administración,
los criterios de grado de dificultad y circunstancias materiales del servicio y
para tal efecto deberán presentarse las pruebas pertinentes ante las instancias
administrativas o jurisdiccionales respectivas que pueden consistir en informes
de labores mensuales, semestrales o anuales de la autoridad o cualquier otro
elemento estadístico existente en la materia, si es que la autoridad no ha cumplimentado con su obligación de
publicar en la Gaceta Oficial sus estándares promedio de desempeño.
Debe
considerarse que esta carga probatoria se encuentra establecida para aquellos
particulares que obtienen ingresos mayores a 200 días mensuales de salario
mínimo vigente en el Estado y desean acceder a una indemnización por lucro
cesante.
2.3.
La
antijuridicidad de la lesión.
En
el ámbito procedimental, la teoría de la antijuridicidad de la lesión cobra
relevancia si se pretende acceder a una indemnización por daño emergente, lucro
cesante y daño moral si se es un particular que obtenga ingresos menores a 200
días mensuales de salario mínimo vigente en el Estado, pues para acceder a una
reparación integral deberá acreditarse la culpa del servidor público o la falta
de servicio.
Esta teoría supera las dificultades de la
teoría de la culpa y la de la falta de servicio, pues no es necesario
considerar a un autor material debidamente individualizado para solicitar la
indemnización y tampoco cobra gran relevancia si la acción u omisión causante
del daño se da como una consecuencia
lícita o ilícita[7]
y se obliga al Estado a reparar los daños que los particulares no tengan
la obligación jurídica de soportar.
Saggio
di una nuova teorica sul fundamento giuridico della responsabilità diretta
dello Stato y Principii, escrita por el autor italiano ORLANDO en 1893, es
considerada la obra que dio origen a una nueva concepción del problema de la
responsabilidad del Estado[8].
En
palabras de Orlando, era indudable:
che esista una teorica dominante circa il fondamento
della responsabilità civile: ed è una teorica di diritto positivo in quanto
viene concretata in appositi precetti legislativi...che si sono tradotti nel
Codice Civile....Tuttavia il sentimento giuridico dell’etá moderna, determinato
dalle moderne necessità, trova insufficiente una tale storica base della
responsabilità[9].
Es
así que la teoría dominante en materia civil requería de un cambio de
perspectiva y Orlando fijó las bases para establecer un nuevo concepto, en que
la culpa y la conducta dañosa del agente del Estado que afectaba el patrimonio
de un tercero, pasó a segundo término para dar entrada a la lesión del
patrimonio dañado, es decir, se pone especial énfasis en el daño inferido al
particular y no así en la responsabilidad o culpa del agente responsable o del
propio Estado. Posteriormente, el español García de Enterría perfeccionó la
teoría de la lesión antijurídica.
Con
esta teoría, los elementos subjetivos son reducidos para dar paso a la calificación
del daño como perjuicio antijurídico y no a la antijuridicidad de la conducta
del sujeto que lo ocasiona. Ya que si bien existen elementos subjetivos como la
culpa del agente responsable (cuando éste es individualizable), esta no es de
gran relevancia para determinar la responsabilidad patrimonial del Estado, pero
de igual forma, deja la puerta abierta para realizar un juicio independiente,
un procedimiento de naturaleza penal en contra del servidor público si es que
con su actuación también se cometió un delito, un procedimiento civil y un procedimiento de responsabilidad
administrativa de los servidores públicos. En palabras de García de Enterría y
Tomás Ramón Fernández:
La
responsabilidad pasa a reposar de este modo sobre un principio abstracto de
garantía de los patrimonios, dejando de ser una sanción personal por un
comportamiento inadecuado para convertirse en un mecanismo objetivo de
reparación, que se pone en funcionamiento sólo si, y en la medida en que se ha
producido una lesión patrimonial[10].
Es
decir, el objetivo de esta teoría no es sancionar al agente público responsable
ni reprocharle (en primer término) su conducta ya sea dolosa o culposa[11], sino en reparar objetiva
y directamente una lesión a un tercero que no se encontraba obligado a soportar,
pues “la responsabilidad no tiene para el ámbito administrativo y concretamente
para el Estado, una función sancionadora, sino una finalidad reparadora”[12] que tiene implicaciones
tajantes en la perspectiva de los juzgadores, donde automáticamente se asocia
la responsabilidad del Estado con una culpa o negligencia del Servidor público
o hasta del propio sujeto al que se le afectó con la actuación de la
administración.
Es
importante recalcar que el concepto de lesión antijurídica o patrimonial y, por
lo tanto, resarcible como la denomina García de Enterría, hace referencia
objetiva al perjuicio[13] antijurídico, es decir,
en la teoría de la culpa, la antijuridicidad se centraba en la acción y omisión
del agente causante del daño para determinar si ésta podía considerarse como
antijurídica. Por otro lado, en la teoría de la lesión jurídica, la
antijuridicidad no se refiere a la conducta del agente responsable, sino que se
desplaza a la lesión que el titular del patrimonio de que se trate no tiene el
deber jurídico de soportar, aun cuando la administración lo haya ocasionado con
toda licitud.
En
ese orden de ideas, es evidente que la lesión antijurídica tiene por objeto
garantizar al particular la debida indemnización por los daños que se producen
sin justificación frente a la garantía de seguridad patrimonial, pues nadie
puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones,
sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y
motive la causa legal de procedimiento, y con una actuación lícita o ilícita de
la administración que conculque dicha garantía debe, en consecuencia,
indemnizarse al particular.
Si bien lo importante en esta teoría es la
lesión antijurídica que pueda sufrir el patrimonio del particular, ello no
impide que se desaten otro tipo de responsabilidades en contra del agente
responsable en el caso de que se encuentre debidamente individualizado, ya que
independientemente puede reclamarse la responsabilidad administrativa, la
responsabilidad civil y/o penal del agente responsable. En palabras de Castro
Estrada, esto cobra relevancia al:
“no hacer gravitar en el patrimonio de los
particulares las inconveniencias de un procedimiento complejo y largo, para el
cual no cuenta con los medios suficientes y necesarios a fin de acreditar
la culpabilidad de los agentes públicos –piénsese en aspectos psíquicos de
intencionalidad o de semejante índole-, ni padecer su insolvencia.”
El
daño ocasionado al gobernado debe ser concreto, existente directamente el patrimonio del reclamante, y que exceda,
además, de lo que pueden considerase cargas comunes de la vida social[14].
A
manera de corolario se puede señalar que la teoría de lesión antijurídica
establece: 1) Un perjuicio patrimonialmente evaluable; 2) Ausencia de causas de
justificación, no en su comisión, sino en su producción respecto al titular del
patrimonio contemplado; y 3) Posibilidad de imputación del mismo a tercera
persona (la administración)[15].
3. Implicaciones prácticas
En
el ámbito procedimental correspondiente al Estado de Veracruz, la teoría de la
antijuridicidad de la lesión cobra relevancia si se pretende acceder a una
indemnización por daño emergente, lucro cesante y daño moral si se es un
particular que obtenga ingresos menores a 200 días mensuales de salario mínimo
vigente en el Estado, pues para acceder a la reparación de referencia deberá
acreditarse la antijuridicidad de la lesión, el nexo causal y la actividad
administrativa indebida o irregular.
No
obstante, si el reclamante obtiene ingresos mayores a 200 días mensuales de
salario mínimo vigente en el Estado, para acceder a una indemnización por daño
emergente y daño moral, puede hacer uso de la lesión antijurídica, pero si
pretende acceder a una indemnización por lucro cesante, debe acreditar la culpa
del servidor público (con los elementos subjetivos y pruebas pertinentes para
tal efecto) o la falta de servicio (considerando los estándares promedio de
servicio).
Con
las limitantes antes expuestas cabría resaltar teóricamente que el marco
normativo en materia de responsabilidad patrimonial del Estado en Veracruz es
limitado, pues sólo considera como entes obligados a los órganos integrantes de
la Administración Pública dejando fuera de tal regulación al poder judicial, legislativo y órganos
constitucionales autónomos. Ello a su vez genera multiplicidad de instancias de
carácter civil o administrativo y, en caso de concurrencia, se deberán agotar
procedimientos diversos entre sí, generando con ello la impartición de justicia
lenta y poco expedita que puede resultar contraria a los derechos de protección
judicial previstos por el artículo 25 de la Convención Americana de Derechos
Humanos.
De
igual forma se advierte un trato inequitativo y discriminatorio para acceder a
una indemnización por lucro cesante para las personas que obtengan ingresos
mayores a 200 días de salario mínimo en la entidad, por lo que puede
considerarse que distinguir e imponer mayores cargas a los particulares
atendiendo a sus ingresos no es un elemento axiológico superior que permita una
diferenciación de tal índole, pues se generan trabas procedimentales y
probatorias mayores para acceder a una indemnización a quien sin tener la
obligación jurídica de soportarlo, ha sufrido una afectación en su
patrimonio.
[1] Debe recordarse que en la doctrina
administrativa existen dos criterios para clasificar los actos emitidos por las
diversas funciones: el criterio formal y material. El criterio formal,
subjetivo u orgánico, considera al órgano emisor del acto para calificarlo como
administrativo, legislativo o jurisdiccional. El criterio material, también llamado
intrínseco o esencial, realiza un análisis de las características propias del
acto jurídico para establecer si es calificado como ejecutivo, legislativo o
judicial. Por ello, un acto podrá ser formal y materialmente administrativo si
es emitido por el titular de la función ejecutiva y el acto mismo constituye
una forma de ejecutar una ley o administrar los recursos que le fueron
asignados. La LFRPE regula los actos materialmente administrativos realizados
por la función ejecutiva, pero también los realizados por la función
legislativa y jurisdiccional, así como la que realizan los órganos
constitucionales autónomos dentro de su ámbito de competencias. Cfr. FRAGA, Gabino, Derecho Administrativo, 43° edición, México, Porrúa, 2003,
p. 53 y MÁRQUEZ GÓMEZ, Daniel, Los procedimientos administrativos
materialmente jurisdiccionales como medios de control en la administración
pública, México, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2003, p. 51.
[2] En ese sentido, si se pretende
demandar a algún ente que no pertenece a la administración pública de la
entidad federativa, debe atenderse a las normas de carácter civil, en
específico al artículo 1861 del Código Civil para el Estado de Veracruz de
Ignacio de la Llave que establece una responsabilidad subsidiaria e indirecta
del Estado por los daños causados por sus funcionarios en el ejercicio de las
funciones que les están encomendadas.
[3] Los sujetos obligados por la ley son
señalados de manera ejemplificativa más no taxativa, pues establece
que podrá reclamarse la responsabilidad de los Poderes
Judicial, Ejecutivo, Legislativo de la Federación, los organismos
constitucionales autónomos, así como de cualquier otro ente público de carácter
federal que realice una actividad materialmente administrativa irregular.
[4] Artículos 2, 3 y 8, fracción IV, de
la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz de Ignacio de la
Llave.
[5] Véase,
CASTRO-ESTRADA, Responsabilidad
patrimonial del Estado, Análisis doctrinal y jurisprudencial comparado. Propuesta legislativa en México. 3ª ed., México, Porrúa, 2006, pp.262-265.
[6] Ibídem,
p.14.
[7] En nuestro país dichas acciones u
omisiones se ven limitadas por lo que es denominado como “actividad
administrativa irregular” y que será motivo de estudio en capítulos
posteriores.
[9] “Que exista una teoría dominante
sobre el fundamento de la responsabilidad civil: y es una teoría de derecho
positivo en cuanto viene concretada en preceptos legislativos específicos...
que se han traducido en el Código Civil… Sin embargo, el sentimiento jurídico
de la edad moderna, determinado por las modernas necesidades, encuentra
insuficiente tal base histórica de la responsabilidad”. Cfr. AVANZINI GIULIA, Responsabilità civile e procedimiento
amministrativo, Italia, Facoltà di Giurisprudenza della Università di
Pavia, 2007, p. 98.
[10] GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y
FERNÁNDEZ, Tomás Ramón, Curso de Derecho
Administrativo II, 3a ed., España, Editorial Civitas, S.A., 1991, p.366.
[11] De conformidad con el artículo 9° del
Código Penal Federal, obra dolosamente el que, conociendo los
elementos del tipo penal, o previendo como posible el resultado típico, quiere
o acepta la realización del hecho descrito por la ley, y que obra culposamente
el que produce el resultado típico, que no previó siendo previsible o previó
confiando en que no se produciría, en virtud de la violación a un deber de
cuidado, que debía y podía observar según las circunstancias y condiciones
personales. Elementos que en la teoría de la responsabilidad patrimonial del
estado atendiendo a la lesión antijurídica son superadas para atender al daño
ocasionado al gobernado y que evidentemente, no tenía necesidad de soportar.
[12] CASTRO-ESTRADA, op. cit., nota a pie 54, p. 276.
[13] De conformidad con el artículo 2109
del Código Civil Federal, el perjuicio es la privación de
cualquiera ganancia lícita, que debiera haberse obtenido con el cumplimiento de
una obligación, es decir el detrimento
en la universalidad de bienes derechos y obligaciones susceptibles de
apreciarse económicamente y en el caso concreto, la de la administración de no
afectar el patrimonio del gobernado, lo que le da un carácter total y
absolutamente económico a tal institución. Sin embargo en esta teoría la lesión
patrimonial es antijurídica, no por la conducta del autor sino porque el sujeto
que lo sufre no tiene el deber jurídico de soportarlo.
[14] Véase
GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y FERNÁNDEZ, Tomás Ramón, op. cit., nota a pie 59, p.
370, el citado autor señala que de conformidad con el Consejo de Estado
Español, los daños causados por un funcionamiento normal y corriente de los
servicios públicos no pueden considerarse como indemnizables, pues los
gobernados tienen el deber jurídico de soportarlas a causa de su generalidad.
Caso contrario, cuando la carga deja de ser general y se convierte en
particular y con ello entraña un sacrificio excesivo y desigual para los
particulares.
[15] Ibídem,
p. 368.
