Por Cristian Miguel Acosta García
Prolegómeno
El estudio sistemático de la nulidad y
anulabilidad del acto administrativo en la perspectiva de la Filosofía y
Dogmática Jurídicas y el Derecho Administrativo se hará tomando en
consideración los elementos teóricos y prácticos en el desarrollo de esta
investigación como parte de la prueba escrita asignada por la Comisión
Dictaminadora de Ciencias Jurídicas, pero además, el problema como en cualquier
otra rama de la Ciencia Jurídica, radica en establecer el género próximo y las
diferencias específicas de conceptos no ostensibles, que a la luz de la Ciencia
Jurídica varían en cuanto a substancia y accidentes, por tal motivo, es
pertinente atender la regla ciceroniana [1]
que evita el error en toda discusión:
explicar con precisión lo que significa el nombre del objeto discutido, para
que, una vez establecido, se pueda entrar en materia, pues nunca podrá
conocerse cómo ha de ser aquello de que se controvierte, si antes no se
comprende qué es; así pues, se trata que la exposición sea suficientemente
satisfactoria y clara como lo permite la materia [2]
y las teorías existentes, por lo que atendiendo a los elementos significativos
que integran este trabajo: acto
administrativo, vicios, nulidad y anulabilidad del acto, se entenderá qué
es lo que enuncian.[3]
1. Los conceptos de acto
jurídico y administrativo: un referente obligado
Visto así, el significante “acto
administrativo” tiene su género próximo en el diverso concepto de “acto
jurídico” (propio del derecho privado); y es posible hablar del primero sin
referir previamente al segundo. El significante
acto proviene del latín actus,
-us, y este a su vez es derivado del
verbo ago-is-ere-egi-actum, que se
conceptualiza como un hecho voluntario que crea, modifica o extingue relaciones
de derecho (en francés, acte, en
italiano atto, en inglés, act y en alemán Handlung) [4],
que a la luz del significante de acto jurídico, refiere a una manifestación
exterior de voluntad que se hace con el fin de crear, transmitir, modificar o
extinguir derechos y obligaciones.
Ahora bien el concepto no ostensible de acto administrativo desde la Dogmática
jurídica, resulta equívoco y polisémico, por lo que atendiendo a las
características del emisor, a la distinción entre actos formales y materiales,
a la voluntad o no del mismo o a su unilateralidad y/o bilateralidad entre
otros se han creado diversos conceptos sobre el mismo [5].
A manera de ejemplo, Andrés Serra Rojas lo define como “una declaración de
voluntad, de conocimiento y de juicio, unilateral, concreta y ejecutiva que
constituye una decisión ejecutoria, que emana de un sujeto: la Administración
Pública, en el ejercicio de una potestad administrativa, que crea, reconoce,
modifica, transmite o extingue una situación jurídica subjetiva y su finalidad
es la satisfacción del interés general” [6]
En argumentación conexa, la doctrina [7]
considera dos elementos fundamentales para entender el acto administrativo: la declaración de voluntad de la
administración destinada a producir efectos jurídicos y las operaciones
materiales que ejecutan tales manifestaciones con los efectos buscados o no; y
se agrega la noción [8]
que lo define como toda declaración de voluntad unilateral y concreta dictada
por un órgano de la administración pública, en ejercicio de su competencia
administrativa, cuyos efectos jurídicos son directos e inmediatos, y esta
última, se identifica con la citada por Agustín Gordillo que señala que el acto
administrativo es una declaración unilateral realizada en ejercicio de la función
administrativa que produce efectos jurídicos individuales en forma inmediata.[9]
En una visión teórica
y práctica, la Corte Constitucional Colombiana, interpretó que el acto
administrativo es la manifestación de la voluntad de la administración, tendiente
a producir efectos jurídicos ya sea creando, modificando o extinguiendo
derechos para los administrados o contra éstos y tiene como presupuestos
esenciales su sujeción al orden jurídico y el respeto por las garantías y
derechos de los administrados.[10]
De este marco definitorio, se desglosan
los elementos doctrinales:
- Tiene por regla general, un carácter
unilateral;[11]
- Expresión exteriorizada de la voluntad del
Estado a través de un ente de la administración pública;
- La decisión y voluntad son ejercidas a través
del titular del ente administrativo; que Implica atención al principio de
legalidad, pues la autoridad sólo puede hacer aquello que la norma le permite y
actúa atendiendo los fines, funciones del Estado;
- En su carácter de acto administrativo, crea,
transfiere, modifica o extingue derechos y obligaciones.
- Su emisión resulta tener un carácter
normativo individualizado.
- Es generalmente ejecutivo, pues tiene la
potestad necesaria para su realización fáctica coactiva, en caso de que el
sujeto pasivo no la cumpla voluntariamente, además, su ejecución puede llevarse
a cabo por la propia administración sin necesidad de acudir a una instancia
jurisdiccional. Ejemplos: determinación de créditos fiscales, imposición de
multas administrativas, expropiación, el Procedimiento Administrativo de
Ejecución, la suspensión de una licencia administrativa.
- Existen
actos declarativos que no entrañan ejecución pero que crean, transfieren,
modifican o extinguen derechos y obligaciones, verbi gracia, expedir una
licencia de manejar, otorgar una concesión y adjudicar una licitación.
Ahora bien, desde el punto de vista
normativo las disposiciones estatales ligan los actos administrativos con la
autoridad emisora, en su
ley procedimental administrativa, el D.F., (la ahora Cd., de México) lo define
como “la declaración unilateral de voluntad, externa, concreta y ejecutiva, (…)
emanada de su Administración, ejerciendo sus facultades conferidas por los
ordenamientos jurídicos, y dicha emisión, crea, transmite, modifica, reconoce o
extingue una situación jurídica concreta, con miras a la satisfacción del
interés general; y paralelo a ello, en el artículo 1.7 del Código
Administrativo mexiquense el acto
administrativo es toda declaración
unilateral de voluntad, externa, concreta y de carácter individual, emanada de
las autoridades locales (Poder Ejecutivo
estadual, municipios, organismos descentralizados de carácter estatal y
municipal con funciones de autoridad), también para crear, transmitir,
modificar o extinguir una situación jurídica concreta.
En el ámbito federal, la exposición de
motivos de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo acota al acto como "la forma como se expresa la voluntad del Estado en su función administrativa para aplicar y concretar la ley a casos particulares", no obstante, no
establece una definición del mismo y se limita a establecer los
elementos y requisitos del acto administrativo, los supuestos de nulidad,
anulabilidad y eficacia, sin señalar qué autoridad es la emisora, no obstante
diferencia entre actos administrativos individuales y generales.
Aunado a lo anterior, la
citada exposición de Motivos señala en lo referente a los actos administrativos
generales lo siguiente:
“7. Por otro lado, el
proyecto de ley establece que los actos administrativos se clasifican, en
generales e individuales, según los destinatarios sean sujetos indeterminados o
individualizados, respectivamente. Sobre este punto, la iniciativa señala que
es necesario reconocer la existencia de actos administrativos generales, ya que
en las últimas dos o tres décadas se ha observado que los órganos que integran
la administración pública federal, en forma creciente han dictados reglas,
resoluciones, órdenes y, en general, disposiciones de carácter global dirigidas
a un número indeterminado de personas, como instrumentos para lograr una mejor aplicación
de la ley que corresponde a su ámbito de competencia.”
El estudio sistemático de la nulidad y
anulabilidad del acto administrativo en la perspectiva de la Filosofía y
Dogmática Jurídicas y el Derecho Administrativo se hará tomando en
consideración los elementos teóricos y prácticos en el desarrollo de esta
investigación como parte de la prueba escrita asignada por la Comisión
Dictaminadora de Ciencias Jurídicas, pero además, el problema como en cualquier
otra rama de la Ciencia Jurídica, radica en establecer el género próximo y las
diferencias específicas de conceptos no ostensibles, que a la luz de la Ciencia
Jurídica varían en cuanto a substancia y accidentes, por tal motivo, es
pertinente atender la regla ciceroniana [1]
que evita el error en toda discusión:
explicar con precisión lo que significa el nombre del objeto discutido, para
que, una vez establecido, se pueda entrar en materia, pues nunca podrá
conocerse cómo ha de ser aquello de que se controvierte, si antes no se
comprende qué es; así pues, se trata que la exposición sea suficientemente
satisfactoria y clara como lo permite la materia [2]
y las teorías existentes, por lo que atendiendo a los elementos significativos
que integran este trabajo: acto
administrativo, vicios, nulidad y anulabilidad del acto, se entenderá qué
es lo que enuncian.[3]
1. Los conceptos de acto
jurídico y administrativo: un referente obligado
Visto así, el significante “acto
administrativo” tiene su género próximo en el diverso concepto de “acto
jurídico” (propio del derecho privado); y es posible hablar del primero sin
referir previamente al segundo. El significante
acto proviene del latín actus,
-us, y este a su vez es derivado del
verbo ago-is-ere-egi-actum, que se
conceptualiza como un hecho voluntario que crea, modifica o extingue relaciones
de derecho (en francés, acte, en
italiano atto, en inglés, act y en alemán Handlung) [4],
que a la luz del significante de acto jurídico, refiere a una manifestación
exterior de voluntad que se hace con el fin de crear, transmitir, modificar o
extinguir derechos y obligaciones.
Ahora bien el concepto no ostensible de acto administrativo desde la Dogmática
jurídica, resulta equívoco y polisémico, por lo que atendiendo a las
características del emisor, a la distinción entre actos formales y materiales,
a la voluntad o no del mismo o a su unilateralidad y/o bilateralidad entre
otros se han creado diversos conceptos sobre el mismo [5].
A manera de ejemplo, Andrés Serra Rojas lo define como “una declaración de
voluntad, de conocimiento y de juicio, unilateral, concreta y ejecutiva que
constituye una decisión ejecutoria, que emana de un sujeto: la Administración
Pública, en el ejercicio de una potestad administrativa, que crea, reconoce,
modifica, transmite o extingue una situación jurídica subjetiva y su finalidad
es la satisfacción del interés general” [6]
En argumentación conexa, la doctrina [7]
considera dos elementos fundamentales para entender el acto administrativo: la declaración de voluntad de la
administración destinada a producir efectos jurídicos y las operaciones
materiales que ejecutan tales manifestaciones con los efectos buscados o no; y
se agrega la noción [8]
que lo define como toda declaración de voluntad unilateral y concreta dictada
por un órgano de la administración pública, en ejercicio de su competencia
administrativa, cuyos efectos jurídicos son directos e inmediatos, y esta
última, se identifica con la citada por Agustín Gordillo que señala que el acto
administrativo es una declaración unilateral realizada en ejercicio de la función
administrativa que produce efectos jurídicos individuales en forma inmediata.[9]
En una visión teórica
y práctica, la Corte Constitucional Colombiana, interpretó que el acto
administrativo es la manifestación de la voluntad de la administración, tendiente
a producir efectos jurídicos ya sea creando, modificando o extinguiendo
derechos para los administrados o contra éstos y tiene como presupuestos
esenciales su sujeción al orden jurídico y el respeto por las garantías y
derechos de los administrados.[10]
De este marco definitorio, se desglosan
los elementos doctrinales:
- Tiene por regla general, un carácter
unilateral;[11]
- Expresión exteriorizada de la voluntad del
Estado a través de un ente de la administración pública;
- La decisión y voluntad son ejercidas a través
del titular del ente administrativo; que Implica atención al principio de
legalidad, pues la autoridad sólo puede hacer aquello que la norma le permite y
actúa atendiendo los fines, funciones del Estado;
- En su carácter de acto administrativo, crea,
transfiere, modifica o extingue derechos y obligaciones.
- Su emisión resulta tener un carácter
normativo individualizado.
- Es generalmente ejecutivo, pues tiene la
potestad necesaria para su realización fáctica coactiva, en caso de que el
sujeto pasivo no la cumpla voluntariamente, además, su ejecución puede llevarse
a cabo por la propia administración sin necesidad de acudir a una instancia
jurisdiccional. Ejemplos: determinación de créditos fiscales, imposición de
multas administrativas, expropiación, el Procedimiento Administrativo de
Ejecución, la suspensión de una licencia administrativa.
- Existen
actos declarativos que no entrañan ejecución pero que crean, transfieren,
modifican o extinguen derechos y obligaciones, verbi gracia, expedir una
licencia de manejar, otorgar una concesión y adjudicar una licitación.
Ahora bien, desde el punto de vista
normativo las disposiciones estatales ligan los actos administrativos con la
autoridad emisora, en su
ley procedimental administrativa, el D.F., (la ahora Cd., de México) lo define
como “la declaración unilateral de voluntad, externa, concreta y ejecutiva, (…)
emanada de su Administración, ejerciendo sus facultades conferidas por los
ordenamientos jurídicos, y dicha emisión, crea, transmite, modifica, reconoce o
extingue una situación jurídica concreta, con miras a la satisfacción del
interés general; y paralelo a ello, en el artículo 1.7 del Código
Administrativo mexiquense el acto
administrativo es toda declaración
unilateral de voluntad, externa, concreta y de carácter individual, emanada de
las autoridades locales (Poder Ejecutivo
estadual, municipios, organismos descentralizados de carácter estatal y
municipal con funciones de autoridad), también para crear, transmitir,
modificar o extinguir una situación jurídica concreta.
En el ámbito federal, la exposición de
motivos de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo acota al acto como "la forma como se expresa la voluntad del Estado en su función administrativa para aplicar y concretar la ley a casos particulares", no obstante, no
establece una definición del mismo y se limita a establecer los
elementos y requisitos del acto administrativo, los supuestos de nulidad,
anulabilidad y eficacia, sin señalar qué autoridad es la emisora, no obstante
diferencia entre actos administrativos individuales y generales.
Aunado a lo anterior, la
citada exposición de Motivos señala en lo referente a los actos administrativos
generales lo siguiente:
“7. Por otro lado, el
proyecto de ley establece que los actos administrativos se clasifican, en
generales e individuales, según los destinatarios sean sujetos indeterminados o
individualizados, respectivamente. Sobre este punto, la iniciativa señala que
es necesario reconocer la existencia de actos administrativos generales, ya que
en las últimas dos o tres décadas se ha observado que los órganos que integran
la administración pública federal, en forma creciente han dictados reglas,
resoluciones, órdenes y, en general, disposiciones de carácter global dirigidas
a un número indeterminado de personas, como instrumentos para lograr una mejor aplicación
de la ley que corresponde a su ámbito de competencia.”
2. Vicios, nulidad y
anulabilidad del acto administrativo: su justificación
El estudiante
y estudioso de licenciatura de Derecho y del Derecho que decidan dedicarse al
Derecho Administrativo (litigante, autoridad u órgano jurisdiccional) debe
tener en cuenta que analizar la validez o nulidad de un acto administrativo hay
que considera las siguientes premisas: 1) Que la emisión de un acto
administrativo debe cumplir con los elementos y requisitos exigidos por el
artículo las leyes procedimentales en materia administrativa; 2) Que los actos
administrativos gozan de presunción de validez y por lo tanto resultan eficaces
y exigibles; 3) Que la declaración de nulidad, anulabilidad o validez del acto se
realiza por una autoridad administrativa o jurisdiccional; 4) Que los actos
administrativos que emita, analice, defienda o controvierta, son impugnables a
través de instancias específicas.
Por
tal motivo el presente epígrafe se desarrolla desde un punto de vista teórico-práctico
que permita identificar, reconocer, emitir, defender, atacar o analizar la
validez o nulidad de un acto administrativo, para tal efecto sistematiza,
organiza y clasifica el material jurídico dado a través de la normatividad procedimental
administrativa y procesal administrativa; así como los criterios, tesis y
jurisprudencias emitidos al respecto por parte de los tribunal de justicia administrativa
y los del Poder Judicial de la Federación, sin soslayar evidentemente, el
Derecho Convencional en materia de Derechos Humanos desde junio de dos mil
once, por tal motivo se realizan referencias limitadas a la Dogmática del
Derecho Administrativo, pues la clasificación, sistematización y organización
de los elementos o requisitos del acto administrativo son tan variados como
definiciones de acto administrativo existen.[12]
El estudiante
y estudioso de licenciatura de Derecho y del Derecho que decidan dedicarse al
Derecho Administrativo (litigante, autoridad u órgano jurisdiccional) debe
tener en cuenta que analizar la validez o nulidad de un acto administrativo hay
que considera las siguientes premisas: 1) Que la emisión de un acto
administrativo debe cumplir con los elementos y requisitos exigidos por el
artículo las leyes procedimentales en materia administrativa; 2) Que los actos
administrativos gozan de presunción de validez y por lo tanto resultan eficaces
y exigibles; 3) Que la declaración de nulidad, anulabilidad o validez del acto se
realiza por una autoridad administrativa o jurisdiccional; 4) Que los actos
administrativos que emita, analice, defienda o controvierta, son impugnables a
través de instancias específicas.
Por
tal motivo el presente epígrafe se desarrolla desde un punto de vista teórico-práctico
que permita identificar, reconocer, emitir, defender, atacar o analizar la
validez o nulidad de un acto administrativo, para tal efecto sistematiza,
organiza y clasifica el material jurídico dado a través de la normatividad procedimental
administrativa y procesal administrativa; así como los criterios, tesis y
jurisprudencias emitidos al respecto por parte de los tribunal de justicia administrativa
y los del Poder Judicial de la Federación, sin soslayar evidentemente, el
Derecho Convencional en materia de Derechos Humanos desde junio de dos mil
once, por tal motivo se realizan referencias limitadas a la Dogmática del
Derecho Administrativo, pues la clasificación, sistematización y organización
de los elementos o requisitos del acto administrativo son tan variados como
definiciones de acto administrativo existen.[12]
2.1. A manera de ejemplo: el acto administrativo y sus elementos y
requisitos de ley procedimental administrativa federal
Realizadas
las acotaciones epistemológicas mencionadas y su referente definitorio
conceptual, resulta relevante atender a la interpretación auténtica del ejemplo
a seguir: la Ley Federal de Procedimiento Administrativo (en adelante: LFPA),
para analizar de inicio, su Exposición de Motivos que en la parte de interés
estableció lo siguiente:
“En el Capítulo I del
Título Segundo de la iniciativa, se
exige que el acto administrativo debe satisfacer los elementos relativos a la
existencia legal del órgano, legitimidad del servidor público, objeto, motivo o
causa, forma y fin, y ser emitido con arreglo a las normas que regulan el
procedimiento administrativo. La ausencia o irregularidad de alguno de
tales elementos de existencia del acto administrativo trae aparejada su
invalidez. De manera casuística se clasifican las ineficacias del acto administrativo en inexistencia,
nulidad y anulabilidad, de acuerdo a la mayor o menor gravedad del vicio, buscando siempre
salvaguardar plenamente el principio de legalidad y los derechos de los
administrados.
(…)
b) Precisar el carácter de actos
administrativos generales, para incluir en forma ejemplificativa, acuerdos y
decretos, y
“Artículo 3.- Son elementos y
requisitos del acto administrativo: [13]
Luego
entonces se colige que para la emisión de un acto administrativo debe: 1) Ser
expedidos por órgano legalmente existente y competente; 2)
Tener objeto posible y materia del órgano que lo expide; 3) Ser determinado o
determinable; 4) Preciso en tiempo y lugar, 4) Cumplir con la finalidad de las
normas en que se concreta, 5) Constar por escrito y contar con la firma
autógrafa de la autoridad que lo expida, salvo cuando la ley autorice una forma
distinta; 6) Estar debidamente fundado y motivado; 7) Ser expedido conforme a
esta ley, sin que medien error sobre el objeto, causa o motivo, o sobre el fin
del acto, ni dolo o violencia; 8) Debe mencionar el órgano del cual emana; 8)
Ser expedido sin que medie error respecto al expediente documentos o nombre
completo de las personas; 9) Señalar lugar y fecha de su emisión; 10) Deberá
especificarse en el momento de su notificación en qué oficina se encuentra y
dónde puede ser consultado el expediente respectivo; 11) Señalar que el acto es
recurrible o los recursos de que pueda ser objeto; y 12) Ser expedido
decidiendo expresamente todos los puntos propuestos por las partes o
establecidos por la ley.
“En el Capítulo I del
Título Segundo de la iniciativa, se
exige que el acto administrativo debe satisfacer los elementos relativos a la
existencia legal del órgano, legitimidad del servidor público, objeto, motivo o
causa, forma y fin, y ser emitido con arreglo a las normas que regulan el
procedimiento administrativo. La ausencia o irregularidad de alguno de
tales elementos de existencia del acto administrativo trae aparejada su
invalidez. De manera casuística se clasifican las ineficacias del acto administrativo en inexistencia,
nulidad y anulabilidad, de acuerdo a la mayor o menor gravedad del vicio, buscando siempre
salvaguardar plenamente el principio de legalidad y los derechos de los
administrados.
(…)
En consecuencia, en la
iniciativa se señala que el proyecto de ley que se propone pretende unificar lo que se encuentra disperso en algunas leyes,
fijando claramente los principios fundamentales de competencia; los elementos
del acto administrativo, que constituye la forma como se expresa la voluntad
del Estado en su función de aplicar y concretar la ley general a casos
particulares; los casos de inexistencia, nulidad y anulabilidad del acto administrativo,
así como los principios relativos a la emisión, ejecución e impugnación del
acto administrativo.
(…)
(…)
13. También, esta
comisión considera acertado el esquema relativo al acto administrativo, en que
se concreta la función administrativa, en cuanto a los elementos y requisitos
que se exigen para su validez; sin embargo, esta comisión ha considerado
pertinente hacer varios ajustes y adecuaciones a diversos preceptos de la
iniciativa, algunos con propósitos de aclaración y precisión en su forma y
otros que van al fondo de los diversos aspectos regulados por la ley,
destacándose por su importancia:
a) Por razón de que se les atribuye los
mismos efectos a la inexistencia y a la nulidad absoluta, se considera eliminar
las causales de inexistencia y subsumirlas en las de nulidad absoluta;
b) Precisar el carácter de actos administrativos generales, para incluir en forma ejemplificativa, acuerdos y decretos, y
c) En general,
modificaciones para darle a la ley, mayor nitidez, claridad y transparencia en
su aplicación.
(…)
Se precisa también más
adelante, la cuestión relativa a la nulidad y anulabilidad. Se excluye en esta
apreciación, en este enfoque, aspectos teóricos, muy polémicos, como son los
relativos a la inexistencia del acto administrativo y se simplifica
estableciendo nada más el de nulidad y el de anulabilidad.”
De lo transcrito, se advierte que: 1) La LFPA unificó normativa
referente a los elementos del acto administrativo; 2) La emisión de un acto
administrativo debe cumplir ciertos requisitos y elementos previstos por el
propio legislador; 3) Si el acto no cumple con todos los requisitos y elementos
será ineficaz y podrá exigirse su nulidad o anulabilidad atendiendo a la
gravedad del defecto. Así pues, el artículo 3 de esta ley establece los
requisitos y elementos que debe cubrir el acto administrativo, al tenor de lo
siguiente:
“Artículo 3.- Son elementos y
requisitos del acto administrativo: [13]
I. Ser expedido por órgano competente,
a través de servidor público, y en caso de que dicho órgano fuere colegiado,
reúna las formalidades de la ley o decreto para emitirlo;
II. Tener objeto que pueda ser materia
del mismo; determinado o determinable; preciso en cuanto a las circunstancias
de tiempo y lugar, y previsto por la ley;
III. Cumplir con la finalidad de interés
público regulado por las normas en que se concreta, sin que puedan perseguirse
otros fines distintos;
IV. Hacer constar por escrito y con la
firma autógrafa de la autoridad que lo expida, salvo en aquellos casos en que
la ley autorice otra forma de expedición;
V. Estar fundado y motivado;
VI.- (Se deroga)
VII. Ser expedido sujetándose a las
disposiciones relativas al procedimiento administrativo previstas en esta Ley;
VIII. Ser expedido
sin que medie error sobre el objeto, causa o motivo, o sobre el fin del acto;
IX. Ser expedido sin que medie dolo o
violencia en su emisión;
X. Mencionar el órgano del cual emana;
XI.- (Se deroga)
XII. Ser expedido sin que medie error
respecto a la referencia específica de identificación del expediente,
documentos o nombre completo de las personas;
XIII. Ser expedido señalando
lugar y fecha de emisión;
XIV. Tratándose de actos administrativos
deban notificarse deberá hacerse mención de la oficina en que se encuentra y
puede ser consultado el expediente respectivo;
XV. Tratándose de actos administrativos
recurribles deberá hacerse mención de los recursos que procedan, y
XVI. Ser expedido decidiendo
expresamente todos los puntos propuestos por las partes o establecidos por la
ley.”
Luego
entonces se colige que para la emisión de un acto administrativo debe: 1) Ser
expedidos por órgano legalmente existente y competente; 2)
Tener objeto posible y materia del órgano que lo expide; 3) Ser determinado o
determinable; 4) Preciso en tiempo y lugar, 4) Cumplir con la finalidad de las
normas en que se concreta, 5) Constar por escrito y contar con la firma
autógrafa de la autoridad que lo expida, salvo cuando la ley autorice una forma
distinta; 6) Estar debidamente fundado y motivado; 7) Ser expedido conforme a
esta ley, sin que medien error sobre el objeto, causa o motivo, o sobre el fin
del acto, ni dolo o violencia; 8) Debe mencionar el órgano del cual emana; 8)
Ser expedido sin que medie error respecto al expediente documentos o nombre
completo de las personas; 9) Señalar lugar y fecha de su emisión; 10) Deberá
especificarse en el momento de su notificación en qué oficina se encuentra y
dónde puede ser consultado el expediente respectivo; 11) Señalar que el acto es
recurrible o los recursos de que pueda ser objeto; y 12) Ser expedido
decidiendo expresamente todos los puntos propuestos por las partes o
establecidos por la ley.
2.2. Presunción de validez del acto administrativo, nulidad y
anulabilidad
Por
disposición expresa de los artículos 8 y 9 de la LFPA., [14]
los actos administrativos gozan de presunción de validez,[15]
son eficaces [16]
y pueden exigirse a partir de que surta efectos la notificación legalmente
efectuada. Así, todos los actos administrativos se consideran válidos hasta en
tanto su invalidez no haya sido declarada por una autoridad administrativa o
jurisdiccional. Dicho en mejor expresión, aún y cuando un acto administrativo
no haya cumplido con todos y cada uno de los requisitos exigidos por el
artículo 3 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, las autoridades
administrativas podrán iniciar las gestiones necesarias para que el acto sea
eficaz y proceder a su ejecución, [17]
lo que puede generar actos administrativos ilegales o inconstitucionales que si
no son impugnados, se tienen por consentidos, válidos y eficaces; entonces, debe
precisarse que los requisitos y elementos del acto administrativo son tasados
por el legislador federal en dos grandes rubros que dan lugar a su nulidad o
anulabilidad.
El
artículo 6 de la LFPA establece que la emisión de un acto administrativo que no
cumpla con lo exigido por las fracciones I a X del artículo 3 de la ley en
comento y que tal circunstancia sea declarada por autoridad administrativa o
jurisdiccional, acarrea las siguientes consecuencias: 1) Es inválido y no se presumirá legítimo ni ejecutable [18];
2) Será subsanable, sin perjuicio de que pueda expedirse un nuevo acto; 3) Los
particulares no tendrán obligación de cumplirlo y los servidores públicos
deberán hacer constar su oposición a ejecutar el acto, fundando y motivando tal
negativa; 4) La declaración de nulidad producirá efectos retroactivos; y 5) En
caso de que el acto se hubiera consumado, o bien, sea imposible de hecho o de
derecho retrotraer sus efectos, sólo dará lugar a la responsabilidad del servidor
público que la hubiere emitido u ordenado.
Por su parte, la emisión de un acto administrativo que no cumpla con los
requisitos y elementos previstos en las fracciones XII a XVI de la LFPA da
lugar a su anulabilidad con las siguientes consecuencias: 1) Se considerará
válido; gozará de presunción de legitimidad y ejecutividad y será subsanable
por los órganos administrativos mediante el pleno cumplimiento de los
requisitos exigidos por el ordenamiento jurídico para la plena validez y
eficacia del acto; 2) Tanto los se servidores públicos como los particulares
tendrán obligación de cumplirlo; 3) El saneamiento del acto anulable producirá
efectos retroactivos y el acto se considerará como si siempre hubiere sido
válido.
Todo lo anterior puede
esquematizarse de la siguiente manera:
CLASIFICACIÒN DOGMÁTICA
Fracc.
ELEMENTOS Y REQUISITOS
CONSECUENCIA JURÍDICA DE SU IRREGULARIDAD
Sujeto activo
I
Ser expedido por
órgano competente, a través de servidor público, y en caso de que dicho
órgano fuere colegiado, reúna las formalidades de la ley o decreto para
emitirlo;
NULIDAD
DEL ACTO ADMINISTRATIVO
La
declara el superior jerárquico
Es
inválido
No
se presume legítimo ni ejecutable
Subsanable
Puede
emitirse un nuevo acto
Particular
no tiene obligación de cumplirlo
Servidor
público debe hacer constar su oposición a ejecutarlo, fundando y motivando
decisión (Da lugar a responsabilidades administrativas)
La
DECLARACIÓN de nulidad produce efectos retroactivos
Objeto
II
Tener objeto que pueda ser materia del mismo;
determinado o determinable; preciso en cuanto a las circunstancias de tiempo
y lugar, y previsto por la ley;
Teleología
Interés público
III
Cumplir con la
finalidad de interés público regulado por las normas en que se concreta, sin
que puedan perseguirse otros fines distintos;
Solemnidad
IV
Hacer constar por escrito y con la firma autógrafa de
la autoridad que lo expida, salvo en aquellos casos en que la ley autorice
otra forma de expedición;
Legalidad
V
Estar fundado y
motivado;
VI
(Se
deroga)
Emitido conforme a
las normas que regulan el procedimiento
VII
Ser expedido
sujetándose a las disposiciones relativas al procedimiento administrativo
previstas en esta Ley;
Objeto
VIII
Ser expedido sin que medie error sobre el objeto,
causa o motivo, o sobre el fin del acto;
Dolo o violencia
IX
Ser expedido sin que
medie dolo o violencia en su emisión;
Sujeto activo
X
Mencionar el órgano del cual emana;
XI
(Se deroga)
Forma
XII
Ser expedido sin que medie error respecto a la
referencia específica de identificación del expediente, documentos o nombre
completo de las personas;
ANULABILIDAD DEL
ACTO ADMINISTRATIVO
Se
considera válido
Goza
de presunción de legitimidad y ejecutividad
Es
subsanable
Obligación
de cumplirlo por parte de los servidores públicos y los particulares
Pueden
subsanarse omisiones y se retrotraen efectos
Lugar y fecha de
emisión
XIII
Ser expedido
señalando lugar y fecha de emisión;
Lugar de consulta
XIV
Tratándose de actos administrativos deban notificarse
deberá hacerse mención de la oficina en que se encuentra y puede ser
consultado el expediente respectivo;
Medios de impugnación
XV
Tratándose de actos
administrativos recurribles deberá hacerse mención de los recursos que procedan (nota a pie) [20], y
Exhaustividad
XVI
Ser expedido decidiendo expresamente todos los puntos
propuestos por las partes o establecidos por la ley.
Por
disposición expresa de los artículos 8 y 9 de la LFPA., [14]
los actos administrativos gozan de presunción de validez,[15]
son eficaces [16]
y pueden exigirse a partir de que surta efectos la notificación legalmente
efectuada. Así, todos los actos administrativos se consideran válidos hasta en
tanto su invalidez no haya sido declarada por una autoridad administrativa o
jurisdiccional. Dicho en mejor expresión, aún y cuando un acto administrativo
no haya cumplido con todos y cada uno de los requisitos exigidos por el
artículo 3 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, las autoridades
administrativas podrán iniciar las gestiones necesarias para que el acto sea
eficaz y proceder a su ejecución, [17]
lo que puede generar actos administrativos ilegales o inconstitucionales que si
no son impugnados, se tienen por consentidos, válidos y eficaces; entonces, debe
precisarse que los requisitos y elementos del acto administrativo son tasados
por el legislador federal en dos grandes rubros que dan lugar a su nulidad o
anulabilidad.
El
artículo 6 de la LFPA establece que la emisión de un acto administrativo que no
cumpla con lo exigido por las fracciones I a X del artículo 3 de la ley en
comento y que tal circunstancia sea declarada por autoridad administrativa o
jurisdiccional, acarrea las siguientes consecuencias: 1) Es inválido y no se presumirá legítimo ni ejecutable [18];
2) Será subsanable, sin perjuicio de que pueda expedirse un nuevo acto; 3) Los
particulares no tendrán obligación de cumplirlo y los servidores públicos
deberán hacer constar su oposición a ejecutar el acto, fundando y motivando tal
negativa; 4) La declaración de nulidad producirá efectos retroactivos; y 5) En
caso de que el acto se hubiera consumado, o bien, sea imposible de hecho o de
derecho retrotraer sus efectos, sólo dará lugar a la responsabilidad del servidor
público que la hubiere emitido u ordenado.
Por su parte, la emisión de un acto administrativo que no cumpla con los
requisitos y elementos previstos en las fracciones XII a XVI de la LFPA da
lugar a su anulabilidad con las siguientes consecuencias: 1) Se considerará
válido; gozará de presunción de legitimidad y ejecutividad y será subsanable
por los órganos administrativos mediante el pleno cumplimiento de los
requisitos exigidos por el ordenamiento jurídico para la plena validez y
eficacia del acto; 2) Tanto los se servidores públicos como los particulares
tendrán obligación de cumplirlo; 3) El saneamiento del acto anulable producirá
efectos retroactivos y el acto se considerará como si siempre hubiere sido
válido.
Todo lo anterior puede
esquematizarse de la siguiente manera:
CLASIFICACIÒN DOGMÁTICA
|
Fracc.
|
ELEMENTOS Y REQUISITOS
ARTÍCULO 3
|
CONSECUENCIA JURÍDICA DE SU IRREGULARIDAD
ARTÍCULOS 5-7
|
Sujeto activo
Existencia legal del órgano y legitimidad del servidor público (ligado
con artículo 3, fracción X).
Voluntad en la emisión nota a pie [19]
|
I
|
Ser expedido por
órgano competente, a través de servidor público, y en caso de que dicho
órgano fuere colegiado, reúna las formalidades de la ley o decreto para
emitirlo;
|
NULIDAD
DEL ACTO ADMINISTRATIVO
La
declara el superior jerárquico
Es
inválido
No
se presume legítimo ni ejecutable
Subsanable
Puede
emitirse un nuevo acto
Particular
no tiene obligación de cumplirlo
Servidor
público debe hacer constar su oposición a ejecutarlo, fundando y motivando
decisión (Da lugar a responsabilidades administrativas)
La
DECLARACIÓN de nulidad produce efectos retroactivos
|
Objeto
|
II
|
Tener objeto que pueda ser materia del mismo;
determinado o determinable; preciso en cuanto a las circunstancias de tiempo
y lugar, y previsto por la ley;
|
|
Teleología
Interés público
|
III
|
Cumplir con la
finalidad de interés público regulado por las normas en que se concreta, sin
que puedan perseguirse otros fines distintos;
|
|
Solemnidad
Constar por
escrito y con firma autógrafa no atiende a criterios verbales.
|
IV
|
Hacer constar por escrito y con la firma autógrafa de
la autoridad que lo expida, salvo en aquellos casos en que la ley autorice
otra forma de expedición;
|
|
Legalidad
|
V
|
Estar fundado y
motivado;
|
|
VI
|
(Se
deroga)
|
||
Emitido conforme a
las normas que regulan el procedimiento
|
VII
|
Ser expedido
sujetándose a las disposiciones relativas al procedimiento administrativo
previstas en esta Ley;
|
|
Objeto
Sin que
medie error sobre su emisión
|
VIII
|
Ser expedido sin que medie error sobre el objeto,
causa o motivo, o sobre el fin del acto;
|
|
Dolo o violencia
|
IX
|
Ser expedido sin que
medie dolo o violencia en su emisión;
|
|
Sujeto activo
|
X
|
Mencionar el órgano del cual emana;
|
|
XI
|
(Se deroga)
|
||
Forma
|
XII
|
Ser expedido sin que medie error respecto a la
referencia específica de identificación del expediente, documentos o nombre
completo de las personas;
|
ANULABILIDAD DEL
ACTO ADMINISTRATIVO
Se
considera válido
Goza
de presunción de legitimidad y ejecutividad
Es
subsanable
Obligación
de cumplirlo por parte de los servidores públicos y los particulares
Pueden
subsanarse omisiones y se retrotraen efectos
|
Lugar y fecha de
emisión
|
XIII
|
Ser expedido
señalando lugar y fecha de emisión;
|
|
Lugar de consulta
|
XIV
|
Tratándose de actos administrativos deban notificarse
deberá hacerse mención de la oficina en que se encuentra y puede ser
consultado el expediente respectivo;
|
|
Medios de impugnación
|
XV
|
Tratándose de actos
administrativos recurribles deberá hacerse mención de los recursos que procedan (nota a pie) [20], y
|
|
Exhaustividad
|
XVI
|
Ser expedido decidiendo expresamente todos los puntos
propuestos por las partes o establecidos por la ley.
|
1.3. Nulidad y anulabilidad en instancias administrativas
El
artículo 8 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo establece de
manera lacónica que: “el acto administrativo será válido hasta en tanto su invalidez no haya sido declarada por
autoridad administrativa o jurisdiccional, según sea el caso”, enunciando así
el principio de presunción de validez de los actos administrativos y enfatiza
que la invalidez de los mismos debe ser declarada por autoridad administrativa
o jurisdiccional, sin especificar: ¿Qué autoridad administrativa o
jurisdiccional realiza la declaración de invalidez? ¿Qué normas se deben
aplicar? ¿Qué plazos jurídicos son aplicables? ¿Cómo se solicita la nulidad o
anulabilidad?
Es
aquí donde la labor del abogado administrativista cobra relevancia con
independencia del papel que tenga asignado en el foro jurídico:
1. El
abogado de la administración pública, debe ponderar si el acto administrativo
cumple con todos y cada uno de los requisitos y elementos exigidos por la ley
para evitar su revocación o que se declare su nulidad por su superior
jerárquico o por un órgano jurisdiccional;
2. El
abogado litigante, deberá analizar las deficiencias y posibles errores en la
emisión del acto administrativo a favor de su cliente y evitar que la esfera
jurídica del mismo sea afectada;
3. El
abogado dedicado a la labor jurisdiccional deberá analizar objetivamente el
acto para determinar si el mismo es válido o debe declararse su nulidad y/o
inconstitucionalidad.
Así,
la nulidad de un acto administrativo
puede ser materia de diversas instancias administrativas o jurisdiccionales en
las que se argumentará que el acto administrativo [21]
cumple o no con los elementos y requisitos exigidos por el multicitado artículo
3 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo.
Así, para analizar la validez de un acto administrativo existen dos vías, una ordinaria y
otra de carácter constitucional. La primera implica: 1) Recurso de revisión
ante la autoridad administrativa (con carácter opcional); 2) Juicio de nulidad
(ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa); 3) Amparo
directo (ante los Tribunales Colegiados de Circuito); y 4) En su caso amparo en
revisión ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
La vía
constitucional se agota en dos instancias a saber: 1) Amparo Indirecto ante un
Juzgado de Distrito en materia Administrativa; y 2) Amparo Indirecto en
revisión ante un Tribunal Colegiado de Circuito en Materia Administrativa o
ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
1. Recurso
de revisión en términos de los artículos 83 a 92 de la Ley Federal de
Procedimiento Administrativo, el cual debe interponerse en un plazo de quince
días contados a partir de que surta efectos la notificación del acto y es resuelto
por el superior jerárquico de la autoridad emisora.
2. Juicio
contencioso administrativo en términos de la Ley Federal de Procedimiento
Contencioso Administrativo, demanda que debe presentarse dentro de los 15 o 45 días
posteriores a que surta efectos la notificación del acto impugnado (vía sumaria
o tradicional) y que es resuelto por una Sala del Tribunal Federal de Justicia
Fiscal y Administrativa.
3. Si
la sentencia dictada en juicio de nulidad no es favorable al particular, este
puede agotar amparo Indirecto, en términos de la Ley de Amparo dentro de los 15 días posteriores a que surta efectos la
notificación de la sentencia reclamada.
Lo
anterior puede esquematizarse de la siguiente manera:
RECURSO DE REVISIÓN
JUICIO DE NULIDAD
AMPARO DIRECTO
NORMA
Ley Federal de
Procedimiento Administrativo (artículo 83 a 92)
Ley Federal de
Procedimiento Contencioso Administrativo
Ley de Amparo
RESUELVE
Superior Jerárquico
Sala Regional del TFJFA
TCC en materia
Administrativa
PLAZO
15 días (art. 85)
Vía Tradicional u
ordinaria 45 días (art. 13)
15 días (artículo 17).
ACTO
A IMPUGNAR
Acto administrativo de
autoridad
Acto administrativo de
autoridad y/o resolución recaída al recurso (Litis abierta).[22]
Sentencia o resolución
que ponga fin al juicio en el TFJFA (170 y 172)
IMPUGNAR
NOTIFICACIÓN DEL ACTO
Sí (artículos 40-42)
Sí (artículo 16)
178,
autoridad debe certificar fecha de notificación de sentencia reclamada
SE
SOLICITA
La revocación del acto administrativo por ser
nulo.
La nulidad del acto administrativo y/o resolución
recurrida
Amparo y protección de la justicia de la Unión en
contra del acto reclamado
QUÉ
SE DEBE ATACAR
Omisiones al artículo 3 de la LFPA.
Artículo 51[23]
Violaciones a derechos
humanos y garantías constitucionales, declarando la constitucionalidad o
inconstitucionalidad del acto impugnado (Control Concentrado)
LA
AUTORIDAD QUE RESUELVE PUEDE
Artículo 91
Artículo 52
Artículo 80
SE
PRESENTA ANTE
Autoridad que emitió el
acto (art. 86)
Ante Sala Regional del
TFJFA
Ante autoridad
responsable (Sala del TFJFA)
NULIDAD
PARA EFECTOS
4 meses para cumplir
(art. 92 último párrafo)
4 meses para cumplir
(artículo 52, primer párrafo)
3 días
(artículo 192)
La vía constitucional a
través del amparo indirecto y amparo indirecto en revisión se esquematiza de la
siguiente manera
AMPARO
INDIRECTO
AMPARO INDIRECTO EN REVISIÒN
NORMA
Ley de
amparo (107 a 158)
Ley de
Amparo (81- 96)
RESUELVE
Juez de
Distrito en materia Administrativa
Tribunal
Colegiado de Circuito en Materia Administrativa o Suprema Corte de Justicia
de la Nación (40 y 85)
PLAZO
15 días
contados a partir de la notificación del acto reclamado
10 días
contados a partir de que surta efectos notificación de la resolución
recurrida.
ACTO
A IMPUGNAR
Acto
administrativo reclamado (107,
fracciones II y III)
Resolución emitida por el Juzgado de Distrito
REQUISITO
INDISPENSABLE DE PROCEDENCIA
Hacer
valer violaciones directas a la constitución o que el recurso o medio de
defensa se encuentre previsto en reglamento sin que ley contemple su
existencia. (Artículo 61, fracción XX)
---
POSIBILIDAD
DE AMPLIACIÒN
Sí,
últimos párrafos de los artículos 117 y 124
---
SE
SOLICITA
Amparo
y protección de justicia de la Unión
en contra del acto reclamado
Amparo
y protección de la justicia de la Unión para revocar sentencia recurrida.
QUÉ
SE DEBE ATACAR
Constitucionalidad
del acto reclamado, si se hace valer falta o insuficiencia de fundamentación
y motivación autoridad, puede complementarla.
Violaciones
a las reglas fundamentales que rigen el procedimiento del juicio de amparo,
cuestiones de fondo
SE
PRESENTA ANTE
Oficialía
de Partes de Juzgados de Distrito en Materia Administrativa
Oficialía
de Partes del Juzgado de Distrito que emitió la resolución que se recurre.
[1] La presente regla
retoma la metodología establecida por Aristóteles, pues siempre hay que atender
a la ontología de la cosa para después analizar su sustancia, elementos
accidentales y establecer qué es y qué no es determinado objeto del
conocimiento. Cfr. CICERÓN Marco
Tulio, Tratado de la República, México, Porrúa, 11a ed., trad. Navarro
y Calvo Francisco et. al., 2007, p.
24;
de igual forma 16a-1 Aristóteles, Sobre la Interpretación; 24a-10 Analíticos
Primeros; 1096b-15, Ética Nicomaquea; 1214a-10-15 de Ética
Eudemia; 1252a-25 de la Política y 1447a-5 de Poética, obras
del estagirita que siguen la misma metodología retomada por Cicerón en forma de
regla. La misma regla es recogida por Justiniano en el Libro Primero, Título I,
II, al establecer que vale más explicar desde luego cada cosa de una manera
sencilla y abreviada, sin perjuicio de profundizarla después con mayor
exactitud y diligencia. Cfr. ORTOLÁN,
M., Instituciones
de Justiniano, Argentina, Ed.,
Heliasta, 1976, p. 27.
El
artículo 8 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo establece de
manera lacónica que: “el acto administrativo será válido hasta en tanto su invalidez no haya sido declarada por
autoridad administrativa o jurisdiccional, según sea el caso”, enunciando así
el principio de presunción de validez de los actos administrativos y enfatiza
que la invalidez de los mismos debe ser declarada por autoridad administrativa
o jurisdiccional, sin especificar: ¿Qué autoridad administrativa o
jurisdiccional realiza la declaración de invalidez? ¿Qué normas se deben
aplicar? ¿Qué plazos jurídicos son aplicables? ¿Cómo se solicita la nulidad o
anulabilidad?
Es
aquí donde la labor del abogado administrativista cobra relevancia con
independencia del papel que tenga asignado en el foro jurídico:
1. El
abogado de la administración pública, debe ponderar si el acto administrativo
cumple con todos y cada uno de los requisitos y elementos exigidos por la ley
para evitar su revocación o que se declare su nulidad por su superior
jerárquico o por un órgano jurisdiccional;
2. El
abogado litigante, deberá analizar las deficiencias y posibles errores en la
emisión del acto administrativo a favor de su cliente y evitar que la esfera
jurídica del mismo sea afectada;
3. El
abogado dedicado a la labor jurisdiccional deberá analizar objetivamente el
acto para determinar si el mismo es válido o debe declararse su nulidad y/o
inconstitucionalidad.
Así,
la nulidad de un acto administrativo
puede ser materia de diversas instancias administrativas o jurisdiccionales en
las que se argumentará que el acto administrativo [21]
cumple o no con los elementos y requisitos exigidos por el multicitado artículo
3 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo.
Así, para analizar la validez de un acto administrativo existen dos vías, una ordinaria y
otra de carácter constitucional. La primera implica: 1) Recurso de revisión
ante la autoridad administrativa (con carácter opcional); 2) Juicio de nulidad
(ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa); 3) Amparo
directo (ante los Tribunales Colegiados de Circuito); y 4) En su caso amparo en
revisión ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
La vía
constitucional se agota en dos instancias a saber: 1) Amparo Indirecto ante un
Juzgado de Distrito en materia Administrativa; y 2) Amparo Indirecto en
revisión ante un Tribunal Colegiado de Circuito en Materia Administrativa o
ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
La
vía ordinaria, se rigen por reglas específicas y son resueltas por diversas autoridades
a saber:
1. Recurso
de revisión en términos de los artículos 83 a 92 de la Ley Federal de
Procedimiento Administrativo, el cual debe interponerse en un plazo de quince
días contados a partir de que surta efectos la notificación del acto y es resuelto
por el superior jerárquico de la autoridad emisora.
2. Juicio
contencioso administrativo en términos de la Ley Federal de Procedimiento
Contencioso Administrativo, demanda que debe presentarse dentro de los 15 o 45 días
posteriores a que surta efectos la notificación del acto impugnado (vía sumaria
o tradicional) y que es resuelto por una Sala del Tribunal Federal de Justicia
Fiscal y Administrativa.
3. Si
la sentencia dictada en juicio de nulidad no es favorable al particular, este
puede agotar amparo Indirecto, en términos de la Ley de Amparo dentro de los 15 días posteriores a que surta efectos la
notificación de la sentencia reclamada.
Lo
anterior puede esquematizarse de la siguiente manera:
RECURSO DE REVISIÓN
|
JUICIO DE NULIDAD
|
AMPARO DIRECTO
|
|
NORMA
|
Ley Federal de
Procedimiento Administrativo (artículo 83 a 92)
|
Ley Federal de
Procedimiento Contencioso Administrativo
|
Ley de Amparo
|
RESUELVE
|
Superior Jerárquico
|
Sala Regional del TFJFA
|
TCC en materia
Administrativa
|
PLAZO
|
15 días (art. 85)
|
Vía Tradicional u
ordinaria 45 días (art. 13)
Vía sumaria 15 días (58-1 al 58-15)
Juicio en línea 15 o 45
días (58-A al 58-S)
Juicio de lescividad, 5
años (art. 13)
|
15 días (artículo 17).
|
ACTO
A IMPUGNAR
|
Acto administrativo de
autoridad
|
Acto administrativo de
autoridad y/o resolución recaída al recurso (Litis abierta).[22]
|
Sentencia o resolución
que ponga fin al juicio en el TFJFA (170 y 172)
|
IMPUGNAR
NOTIFICACIÓN DEL ACTO
|
Sí (artículos 40-42)
|
Sí (artículo 16)
|
178,
autoridad debe certificar fecha de notificación de sentencia reclamada
|
SE
SOLICITA
|
La revocación del acto administrativo por ser
nulo.
|
La nulidad del acto administrativo y/o resolución
recurrida
|
Amparo y protección de la justicia de la Unión en
contra del acto reclamado
|
QUÉ
SE DEBE ATACAR
|
Omisiones al artículo 3 de la LFPA.
|
Artículo 51[23]
1. Incompetencia
2. Omisión de requisitos formales exigidos por las leyes (art. 3 de la
LFPA o art. 38 CFF)
3. Vicios del
procedimiento cuando afecten defensa del particular
4. Si los hechos no se
realizaron, fueron distintos o se apreciaron en forma equivocada
5. Exceso de poder
Violaciones a derechos
humanos y garantías constitucionales, solicitando la inaplicación del acto
(Control difuso)[24]
|
Violaciones a derechos
humanos y garantías constitucionales, declarando la constitucionalidad o
inconstitucionalidad del acto impugnado (Control Concentrado)
|
LA
AUTORIDAD QUE RESUELVE PUEDE
|
Artículo 91
1. Desechar por
improcedente y sobreseer.
2. Confirmar el acto
impugnado.
3. Declarar la
inexistencia, nulidad o anulabilidad del acto impugnado o revocarlo total o
parcialmente.
4. Declarar la nulidad
para efectos.
|
Artículo 52
1. Reconocer la validez
2. Declarar la nulidad
3. Declarar la nulidad
para efectos
4. Declarar la nulidad y
reconocer derechos subjetivos, condenando al cumplimiento de la obligación
correlativa
|
Artículo 80
Si se concede el amparo y
protección de la justicia federal:
1. Actos positivos:
restituye garantía violada
2. Actos negativos:
obligar a la autoridad a respetar garantía y a cumplirla
|
SE
PRESENTA ANTE
|
Autoridad que emitió el
acto (art. 86)
|
Ante Sala Regional del
TFJFA
|
Ante autoridad
responsable (Sala del TFJFA)
|
NULIDAD
PARA EFECTOS
|
4 meses para cumplir
(art. 92 último párrafo)
|
4 meses para cumplir
(artículo 52, primer párrafo)
|
3 días
(artículo 192)
|
La vía constitucional a
través del amparo indirecto y amparo indirecto en revisión se esquematiza de la
siguiente manera
AMPARO
INDIRECTO
|
AMPARO INDIRECTO EN REVISIÒN
|
|
NORMA
|
Ley de
amparo (107 a 158)
|
Ley de
Amparo (81- 96)
|
RESUELVE
|
Juez de
Distrito en materia Administrativa
|
Tribunal
Colegiado de Circuito en Materia Administrativa o Suprema Corte de Justicia
de la Nación (40 y 85)
|
PLAZO
|
15 días
contados a partir de la notificación del acto reclamado
|
10 días
contados a partir de que surta efectos notificación de la resolución
recurrida.
|
ACTO
A IMPUGNAR
|
Acto
administrativo reclamado (107,
fracciones II y III)
|
Resolución emitida por el Juzgado de Distrito
|
REQUISITO
INDISPENSABLE DE PROCEDENCIA
|
Hacer
valer violaciones directas a la constitución o que el recurso o medio de
defensa se encuentre previsto en reglamento sin que ley contemple su
existencia. (Artículo 61, fracción XX)
|
---
|
POSIBILIDAD
DE AMPLIACIÒN
|
Sí,
últimos párrafos de los artículos 117 y 124
|
---
|
SE
SOLICITA
|
Amparo
y protección de justicia de la Unión
en contra del acto reclamado
|
Amparo
y protección de la justicia de la Unión para revocar sentencia recurrida.
|
QUÉ
SE DEBE ATACAR
|
Constitucionalidad
del acto reclamado, si se hace valer falta o insuficiencia de fundamentación
y motivación autoridad, puede complementarla.
|
Violaciones
a las reglas fundamentales que rigen el procedimiento del juicio de amparo,
cuestiones de fondo
|
SE
PRESENTA ANTE
|
Oficialía
de Partes de Juzgados de Distrito en Materia Administrativa
|
Oficialía
de Partes del Juzgado de Distrito que emitió la resolución que se recurre.
|
[1] La presente regla
retoma la metodología establecida por Aristóteles, pues siempre hay que atender
a la ontología de la cosa para después analizar su sustancia, elementos
accidentales y establecer qué es y qué no es determinado objeto del
conocimiento. Cfr. CICERÓN Marco
Tulio, Tratado de la República, México, Porrúa, 11a ed., trad. Navarro
y Calvo Francisco et. al., 2007, p.
24;
de igual forma 16a-1 Aristóteles, Sobre la Interpretación; 24a-10 Analíticos
Primeros; 1096b-15, Ética Nicomaquea; 1214a-10-15 de Ética
Eudemia; 1252a-25 de la Política y 1447a-5 de Poética, obras
del estagirita que siguen la misma metodología retomada por Cicerón en forma de
regla. La misma regla es recogida por Justiniano en el Libro Primero, Título I,
II, al establecer que vale más explicar desde luego cada cosa de una manera
sencilla y abreviada, sin perjuicio de profundizarla después con mayor
exactitud y diligencia. Cfr. ORTOLÁN,
M., Instituciones
de Justiniano, Argentina, Ed.,
Heliasta, 1976, p. 27.
[2] 1094a-10 Aristóteles,
Ética Nicomaquea.
[3] 71a-10, Aristóteles,
Analíticos Segundos.
[4] DEHESA DÁVILA,
Gerardo, Etimología Jurídica, México, Suprema Corte de Justicia de la
Nación, 4a ed., 2006, pp. 216-217.
[5] Debe recordarse la
limitante epistemológica de las Ciencias Sociales, entre ellas la Ciencia
Jurídica que analizan objetos de estudio dados en un momento y lugar
determinado que atienden a convenciones y reglas de trato social, por lo que,
atendiendo al tiempo y espacio específico a un significante le será atribuido
un significado u otro.
[6] SERRA ROJAS, Andrés, Derecho
Administrativo, México,
Porrúa, 9a ed., t. I., 1979, p. 226.
[7] VIDAL PERDOMO, Jaime,
Derecho
Administrativo, Colombia, Legis, 13a ed., 2010, p. 292
[8] PEREZ DAYAN, Alberto,
Teoría
General del Acto Administrativo, México,
Porrúa, 2003, p. 53
[9] Apud., Tron Petit, Jean
Claude y Ortiz Reyes, Gabriel, La nulidad de los actos administrativos, México, Ed., Porrúa, 2005, p. 80.
[10] Véase, Sentencia
C-143/00.
[11] Cfr. Gutiérrez y González, Ernesto, Derecho administrativo y derecho administrativo al estilo mexicano,
México, Porrúa, 2a. ed., 2003, pp. 83-84; y Tron Petit, Jean Claude y Ortiz
Reyes, Gabriel, La nulidad de los actos administrativos, México, Ed. Porrúa,
2005, p. 79-884.
[12] La propia Exposición
de Motivos de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo reconoce un avance
en los principios de la ciencia de la administración, mas no en el
establecimiento de principios legales capaces de regir toda la actuación de la
administración pública.
[13] La declaración de invalidez de un acto
administrativo se hace por declaración de autoridad administrativa o
jurisdiccional previa interposición del recurso de revisión, juicio de nulidad
o amparo; no obstante, el artículo 92, último párrafo de la Ley Federal de Procedimiento
Administrativo prevé la obligación del superior jerárquico para dejar sin efectos legales los actos
administrativos cuando advierta una ilegalidad manifiesta y los agravios sean
insuficientes, pero deberá fundar cuidadosamente los motivos por los que
consideró ilegal el acto y precisar el alcance en la resolución.
[14] El artículo 8, en comento establece lo
siguiente: El acto administrativo será válido hasta en tanto su invalidez no haya sido declarada por autoridad
administrativa o jurisdiccional, según sea el caso. Por su parte el
artículo 9, precisa que: El acto administrativo válido será eficaz y exigible a partir de que surta efectos la notificación
legalmente efectuada.(el subrayado es
nuestro)
[15] La Real Academia de la Lengua española define
el significante validez, como aquello
que tiene la cualidad de válido, y éste a su vez deriva del latín validus, y del verbo validares (hacer útil, firme, correcto) y
se define como firme, subsistente y que vale o debe valer legalmente.
[16] Por su parte el significante eficacia deriva del latín y se compone
de ex (hacia afuera), fic (de facere, hacer) y el sufijo –az, que indica tendencia y cualidad intensa; por
lo se define como la capacidad de lograr el efecto que se desea o se espera.
[17] La ejecución refiere al carácter imperativo
que determina su eficacia inmediata y
extraprocesal al autorizar se ejecuten los actos en razón de una presunción de
legalidad o validez. Cfr. Tron Petit…,
op. cit., nota a pie (9).
[18] Cobra relevancia al respecto lo previsto en
los últimos párrafos de los artículos 117 y 124 de la Ley de Amparo. El último
párrafo del artículo 117 establece lo siguiente: “Tratándose de actos materialmente
administrativos, cuando en la demanda se aduzca la falta o insuficiencia de fundamentación y motivación,
en su informe justificado la
autoridad deberá complementar en esos aspectos el acto reclamado.
En esos casos, deberá correrse traslado con el informe al quejoso, para
que en el plazo de quince días realice la ampliación de la demanda, la que
se limitará a cuestiones derivadas de la referida complementación. Con la
ampliación se dará vista a las responsables así como al tercero
interesado y, en su caso, se emplazará a las diversas autoridades que en
ampliación se señalen. Para tales efectos deberá diferirse la audiencia
constitucional.” Por su parte el último párrafo del artículo 124 prescribe lo
siguiente: En los asuntos del orden administrativo, en la sentencia se
analizará el acto reclamado considerando la fundamentación y
motivación que para complementarlo haya expresado la autoridad responsable en
el informe justificado. Ante la
falta o insuficiencia de aquéllas, en la sentencia concesoria se estimará
que el referido acto presenta un vicio de fondo que impide a la autoridad
su reiteración. Lo cual en cierta medida contraviene lo previsto por
los artículos 3, fracción V y 6 de la Ley Federal de Procedimiento
Administrativo, pues permite que la autoridad que emitió un acto materialmente
administrativo con insuficiente o carente fundamentación y motivación,
complemente esos aspectos en el acto reclamado, sin embargo, prevé también
prevé un beneficio para el particular al impedir que la autoridad emita un
nuevo acto en el que pretenda subsanar tales deficiencias. (el subrayado es nuestro)
[19] Tal criterio es motivo de discusión y
análisis en la Dogmática de la Ciencia Jurídica, pues los autores analizan el
valor de la voluntad del servidor público que debe regir su actuación dentro de
un marco normativo obligatorio, circunstancia que a nuestra consideración se
solventa con la fracción III, pues el servidor público debe actuar atendiendo
al interés público y no a otros distintos, pues de hacerlo así y dejarse llevar
por intereses, conflictos o circunstancias volitivas personales contrarias a la
normatividad, podría ser sujeto de Responsabilidades Administrativas de los
Servidores Públicos.
[20] Al efecto cobra relevancia la jurisprudencia
XVI.1o.A. J/22 (10a.) emitida por el Primer Tribunal Colegiado en Materia
Administrativa del Décimo Sexto Circuito, publicada en la Gaceta del Semanario
Judicial de la Federación, Libro 24, Noviembre de 2015, Tomo IV, del rubro y
texto siguientes: ACTO ADMINISTRATIVO. PARA GARANTIZAR EL DERECHO DE ACCESO A LA JUSTICIA
DEBE MENCIONAR, TANTO LOS RECURSOS EN SEDE ADMINISTRATIVA QUE PROCEDAN EN SU
CONTRA, COMO EL JUICIO DE NULIDAD ANTE EL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y
ADMINISTRATIVA, YA SEA EN LA VÍA SUMARIA U ORDINARIA PUES, DE LO CONTRARIO, EL
PARTICULAR QUEDA SUJETO AL PLAZO MÁS AMPLIO PARA ACUDIR A ÉSTE. De acuerdo
con los artículos 1o. y 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, así como 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, el
derecho de acceso a la justicia debe privilegiarse, con la finalidad de que
toda persona esté en aptitud de plantear una pretensión o defenderse de ella
ante los tribunales previamente constituidos, para salvaguardar que su
ejercicio no sea obstaculizado innecesaria o irrazonablemente por requisitos de
naturaleza técnica que, en la mayoría de los casos, se encuentran en las normas
que regulan la forma en la que los conflictos pueden ser planteados ante los
órganos jurisdiccionales. Por su parte, el numeral 3, fracción XV, de la Ley
Federal de Procedimiento Administrativo prevé que los actos administrativos
deben contener, entre otros requisitos, la mención de los recursos que
procedan, lo cual se constituye como un elemento imprescindible para brindar
certeza jurídica a los particulares sobre el medio de defensa procedente, ante la
variedad que puede existir en las distintas leyes administrativas. En ese
sentido, la expresión "recursos que procedan", contenida en el último
de los numerales aludidos, debe entenderse referida a cualquier medio de
impugnación idóneo y eficaz para controvertir el acto administrativo, lo que
significa que no debe limitarse a los previstos en sede administrativa, sino
también debe incluir al juicio de nulidad ante el Tribunal Federal de Justicia
Fiscal y Administrativa, ya sea en la vía sumaria u ordinaria, pues de esa
forma, se garantiza la efectividad de ese medio de impugnación, con la
finalidad de asegurar y facilitar al afectado por el acto administrativo la
defensa de sus derechos, dada la incertidumbre que, en su caso, pudiera
generarle la vía procedente, incluso, la existencia del plazo de cuarenta y
cinco días para la vía ordinaria y de quince para la sumaria. En consecuencia,
el incumplimiento de dicha obligación por la autoridad administrativa, implica
que el particular queda sujeto al plazo más amplio para acudir al juicio de
nulidad, esto es, al de cuarenta y cinco días, con independencia de la vía que
el órgano jurisdiccional estime procedente, puesto que la falta de precisión en
ese aspecto no debe traducirse en perjuicio del derecho de acceso a la
justicia.
[21] Se hace hincapié que en materia procesal
administrativa, de conformidad con lo previsto por el artículo 83 de la Ley
Federal de Procedimiento Administrativo un acto administrativo definitivo es
aquél que pone fin al procedimiento administrativo, a una instancia o resuelve
un expediente. De igual forma el antepenúltimo párrafo del artículo 14 de la
Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa establece
que las resoluciones administrativas se consideran definitivas cuando no admiten
recurso administrativo o cuando la interposición de éste sea optativa, por lo
tanto, un vicio en el procedimiento, antes de la emisión de un acto
administrativo no puede ser impugnado hasta que exista una situación jurídica
concreta que cree, transfiere, modifique o extinga derechos y
obligaciones. De esta manera, no son
admisibles pretensiones frente a la administración pública ante los tribunales
sin la existencia de una manifestación de voluntad de la entidad pública en
relación a la cual la pretensión se formula, salvo las excepciones previstas en
ley, verbi gracia la afirmativa o negativa ficta.
[22] Previsto por el artículo 1º de la Ley
Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, el principio de Litis
abierta permite al actor hacer valer conceptos de impugnación novedosos y no
hechos valer en el recurso de revisión. No obstante, la limitante de la litis
abierta se prevé en materia probatoria a la luz de la jurisprudencia 2a./J.
73/2013 (10a.) emitida por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de
la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta
Libro XXII, Julio de 2013, Tomo 1,
Décima Época, del rubro y texto siguientes: JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. EL PRINCIPIO DE LITIS ABIERTA QUE LO
RIGE, NO IMPLICA PARA EL ACTOR UNA NUEVA OPORTUNIDAD DE OFRECER LAS PRUEBAS
QUE, CONFORME A LA LEY, DEBIÓ EXHIBIR EN EL PROCEDIMIENTO DE ORIGEN O EN EL
RECURSO ADMINISTRATIVO PROCEDENTE, ESTANDO EN POSIBILIDAD LEGAL DE HACERLO
[MODIFICACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA 2a./J. 69/2001 (*)]. Esta Segunda Sala
de la Suprema Corte de Justicia de la Nación modifica la jurisprudencia
referida, al considerar que el principio de litis abierta derivado del artículo
1o. de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo cobra aplicación
únicamente cuando la resolución dictada en un procedimiento administrativo se
impugna a través del recurso administrativo procedente, antes de acudir ante el
Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, y se traduce en la
posibilidad para el actor de formular conceptos de impugnación no expresados en
el recurso, pero tal prerrogativa no implica la oportunidad de exhibir en
juicio los medios de prueba que, conforme a la ley, debió presentar en el
procedimiento administrativo de origen o en el recurso administrativo
respectivo para desvirtuar los hechos u omisiones advertidos por la autoridad
administrativa, estando en posibilidad legal de hacerlo. De haber sido esa la
intención del legislador, así lo habría señalado expresamente, como lo hizo
tratándose del recurso de revocación previsto en el Código Fiscal de la
Federación en el que, por excepción, se concede al contribuyente el derecho de
ofrecer las pruebas que por cualquier motivo no exhibió ante la autoridad
fiscalizadora, para procurar la solución de las controversias fiscales en sede
administrativa con la mayor celeridad posible y evitar su impugnación en sede
jurisdiccional, esto porque la autoridad administrativa puede ejercer
cualquiera de las acciones inherentes a sus facultades de comprobación y
supervisión, como lo es, entre otras, solicitar información a terceros para
compulsarla con la proporcionada por el recurrente o revisar los dictámenes
emitidos por los contadores públicos autorizados, lo que supone contar con la
competencia legal necesaria y los elementos humanos y materiales que son
propios de la administración pública. Por tanto, tal prerrogativa no puede
entenderse extendida al juicio contencioso administrativo, pues no sería
jurídicamente válido declarar la nulidad de la resolución impugnada con base en
el análisis de pruebas que el particular no presentó en el procedimiento de
origen o en el recurso administrativo, estando obligado a ello y en posibilidad
legal de hacerlo, como lo prescribe el artículo 16 de la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos, al indicar que los gobernados deben conservar
la documentación indispensable para demostrar el cumplimiento de las
disposiciones fiscales y exhibirla cuando sea requerida por la autoridad
administrativa en ejercicio de sus facultades de comprobación. Estimar lo
contrario significaría sostener que el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y
Administrativa puede sustituirse en las facultades propias de la autoridad
fiscal y declarar la nulidad de sus actos por causas atribuibles al particular.
[23] Cfr. LUCERO ESPINOSA, Manuel, Teoría y práctica del contencioso
administrativo federal, México,
Porrúa, 2011, p. 236-266 y BEJAR RIVERA, Luis José, El acto administrativo y su
finalidad, México, Porrúa,
2011, p. 93-104.
[24] Al efecto cobra
relevancia la reforma constitucional de junio de 2011 en materia de Derechos
Humanos y la interpretación que sobre el artículo 1 y 133 ha realizado la
Suprema Corte de Justicia de la Nación para establecer la posibilidad de los
órganos jurisdiccionales no pertenecientes a Poder Judicial de la Federación de
ejercer un control difuso de constitucionalidad y/o convencionalidad. Cfr. PROLEGÓMENO AL CONTROL CONCENTRADO Y AL
CONTROL DIFUSO. UN CAMBIO DE PARADIGMA EN EL MARCO DE LA REFORMA CONSTITUCIONAL
DE JUNIO DE 2011 EN MATERIA DE DERECHOS HUMANOS, en http://venividivici777.blogspot.mx/2012/02/prolegomeno-al-control-concentrado-y-al.html.
que?
ResponderEliminar