El 5 de enero del año 2013 se publicó en el Periódico Oficial del Estado de Chihuahua la Ley de Responsabilidad Patrimonial del Estado, reglamentaria del último párrafo del artículo 178 de la Constitución Política local. La teleología del presente análisis es presentar de manera breve y sistematizada el material jurídico dado por el legislador local para establecer las características y peculiaridades de esa norma que la distinguen de la ley federal y de las leyes de otras entidades federativas atendiendo a dos elementos torales: 1) la omisión legislativa de cumplir en tiempo el mandato establecido por el artículo único transitorio que adicionó un segundo párrafo al artículo 113 constitucional y la manera de suplir tal deficiencia por el legislador local; y 2) algunas peculiaridades de la ley atendiendo al procedimiento establecido por el legislador, las vías de impugnación, la prescripción y los montos de indemnización.
1.- La entrada en vigor de la ley
La responsabilidad patrimonial del Estado se encuentra prevista por el segundo párrafo del artículo 113 constitucional adicionado mediante reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el 14 de junio de 2002. Su único artículo transitorio estableció una vacatio legis de más de dos años y otorgó ese mismo plazo a las entidades federativas para generar el marco normativo local que estableciera los mecanismos e instrumentos para hacer efectivo ese derecho en los siguientes términos:
Artículo Único.- El presente Decreto entrará en vigor el 1o. de enero del segundo año siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
La Federación, las entidades federativas y los municipios contarán con el periodo comprendido entre la publicación del presente Decreto y su entrada en vigor, para expedir las leyes o realizar las modificaciones necesarias, según sea el caso, a fin de proveer el debido cumplimiento del mismo, así como para incluir en sus respectivos presupuestos, una partida para hacer frente a su responsabilidad patrimonial.
La aprobación de la reforma constitucional implicará necesariamente la adecuación a las disposiciones jurídicas secundarias, tanto en el ámbito federal como en el local, conforme a los criterios siguientes:
a) El pago de la indemnización se efectuaría después de seguir los procedimientos para determinar que al particular efectivamente le corresponde dicha indemnización, y
b) El pago de la indemnización estará sujeto a la disponibilidad presupuestaria del ejercicio fiscal de que se trate.
Para la expedición de las leyes o la realización de las modificaciones necesarias para proveer al debido cumplimiento del decreto, se contaría con el periodo comprendido entre la publicación del decreto y su entrada en vigor. Según la fecha de aprobación del Decreto y su consiguiente publicación, el citado periodo no sería menor a un año ni mayor a dos.
En ese sentido, las legislaturas locales contaron un periodo que no sería menor a un año ni mayor a dos para expedir las leyes en la materia. En el caso concreto la Ley de Responsabilidad Patrimonial del Estado de Chihuahua ha sido publicada ocho años después de la entrada en vigor de la reforma a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en la materia y que, atendiendo al único transitorio de esa reforma, debió emitirse antes del 1 de enero de 2005.
Dicha omisión legislativa se pone de manifiesto en perjuicio de los particulares si se considera que el artículo tercero transitorio de la ley, establece la aplicación concreta de la norma sólo versará sobre actos administrativos irregulares acontecidos a partir de las cero horas del día en que la misma entre en vigor (el primero transitorio señala que entraría en vigor el 1 de enero de 2013, previa publicación en el Periódico Oficial del Estado, sin embargo, dicha publicación se realizó hasta el día 5 de ese mes), dejando a salvo, para todos los ocurridos con anterioridad que hayan o no iniciado el juicio correspondiente, la vía prevista en materia civil, en la que deberán tramitarse hasta su culminación.
En la exposición de motivos presentada en el Congreso local se advierten las limitantes propias de las vías civiles para reclamar una indemnización al Estado:
“Es de hacer notar que antes de la reforma mencionada no se disponía con la infraestructura jurídica necesaria para poder exigir la responsabilidad patrimonial objetiva y directa, haciéndose por tanto nugatoria la posibilidad de que el particular a quien se le causaba un daño en sus bienes o derechos con la actividad administrativa del Estado, pudiera ser resarcido oportunamente, y es que partiendo de que, con anterioridad a esta reforma, los principios fundatorios de la responsabilidad patrimonial del Estado eran los de la teoría de la culpa civil y los de la responsabilidad subjetiva, esto colocaba al particular en una situación de franca inequidad por las complicaciones procesales que conllevan dichos principios. En este tenor se desincorpora de la teoría civil mencionada el procedimiento de responsabilidad patrimonial, trasladándose al derecho público, generándose así una responsabilidad directa y objetiva a la luz del derecho administrativo, es que en el que si bien es necesario probar el daño producido y/o el nexo causal (sic) con la actividad de la entidad estatal según los criterios plasmados en la ley, por otra parte no es menester demostrar la culpa del servidor público, condición “sine cuan non” (sic) de las teorías civiles citadas, pues así lo exige el sistema de responsabilidad subsidiaria o solidaria del Estado. Este último es un procedimiento disciplinario interpuesto en contra del servidor público que haya causado el daño y/o perjuicio, y que en caso de ser responsable, el Estado indemniza al particular pudiendo posteriormente el Estado repetir en contra del servidor público, pero este procedimiento es largo, engorroso y de extremos requisitos”[1]
Es por ello que la omisión del legislador local para emitir una norma especializada en responsabilidad patrimonial del Estado no puede ser subsanada obligando a los particulares a promover las vías e instancias de carácter civil pertinentes si la actividad administrativa irregular se generó antes de la entregad en vigor de la ley en comento, pues como bien se advierte en la iniciativa transcrita, se trata de un procedimiento “largo, engorroso y de extremos requisitos” que no atienden a criterios objetivos y directos sino subsidiarios e indirectos.
2.- Peculiaridades de la ley
2.1. Sujetos obligados
La ley en comento no establece de manera expresa los entes a quienes obliga, sin embargo de una interpretación hermenéutica de la norma con el primer párrafo del artículo 178 de la Constitución local puede concluirse que la misma es aplicable a los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial del Estado, de los Organismos Autónomos, de los Municipios, de los Organismos Descentralizados y en general, a toda persona que desempeñe en las entidades mencionadas un empleo, cargo o comisión de cualquier naturaleza, ya sea que su designación tenga origen en un proceso de elección popular, en un nombramiento o en un contrato y que realice actos materialmente administrativos.
2.2. La indemnización por equidad y la indemnización integral
El artículo 13 de la ley a estudio establece una manera distinta de indemnizar atendiendo a la capacidad económica de la persona afectada, pues si sus ingresos son menores a cinco salarios mínimos vigentes en la capital del Estado, podrá obtener una “indemnización integral” consistente en: 1) pago de daño emergente; 2) perjuicios; 3) resarcimiento por daño personal; y 4) resarcimiento por daño material.
Por su parte, quienes obtengan ingresos mayores a cinco días de salario mínimo vigente en la entidad tienen derecho a una “reparación por equidad”[2] que implica: 1) pago de daño emergente; 2) resarcimiento por daño personal; y 3) resarcimiento por daño material pero no el pago de perjuicios.
De igual manera establece dos supuestos en los que la reparación será integral independientemente de la capacidad económica del reclamante cuando: 1) se determine actividad administrativa irregular de acuerdo a los estándares promedio de funcionamiento; y 2) si la actuación del servidor público resulta manifiestamente deficiente o ilegal.
La diferenciación realizada por el legislador local prima faccie podría resultar inconstitucional, pues no permite el acceso a una indemnización por los perjuicios causados a todas aquellas personas que obtienen un ingreso mayor a cinco salarios mínimos vigentes en la capital del Estado y no se advierte una justificación para no reparar integralmente a cualquier persona independientemente de su capacidad económica.
En el plano netamente teórico tal limitante puede verse superada si se considera que la actividad administrativa irregular del estado implica toda aquella acción u omisión imputable a un ente público que causa un daño a los bienes y derechos de los particulares que no tengan la obligación jurídica de soportar, en virtud de no existir fundamento legal o causa jurídica de justificación para legitimar el daño de que se trate.
Es decir, la actividad administrativa se refuta irregular porque el daño sufrido por parte de la actividad del Estado es antijurídico por sí mismo, en virtud de no existir fundamento legal o causa jurídica de justificación para legitimarlo y por tal motivo resulta difícil concebir una actividad administrativa irregular que no se realice fuera de los estándares promedio de funcionamiento o por deficiencias o ilegalidades de los servidores públicos.
En ese sentido habrá que esperar la resolución de casos concretos para determinar los criterios valorativos tanto de los entes responsables como de los órganos jurisdiccionales que sirvan para determinar cuándo existe una actividad administrativa irregular que no es contraria a los estándares promedio de funcionamiento o que no implique actuaciones deficientes.
2.3. El procedimiento y la determinación de los montos de indemnización
La normatividad local establece tajantemente que la reclamación será procedente si y sólo si el monto de la afectación causada a los particulares alcanza un mínimo de veinticinco salarios mínimos vigentes en la capital del Estado,[3] además de que es un procedimiento que inicia a instancia de parte y establece como obligación del particular presentar su reclamación ante la autoridad presuntamente responsable fijando diversos requisitos formales que deben ser cumplidos.
Recibida la solicitud se emplaza al servidor público a quien se le haya atribuido la lesión o a quien haga sus veces para que conteste en un plazo de cinco días; se establece un período probatorio de diez días para desahogar las pruebas ofrecidas y la resolución debe emitirse en los diez días posteriores a la conclusión del período probatorio.
En contra de la resolución en la vía administrativa procede la vía contenciosa que se debe substanciar conforme a las reglas del juicio de oposición previstas en el Código Fiscal del Estado en términos de sus artículos 394, 398 y 414 en única instancia ante el Supremo Tribunal de Justicia del Estado[4] dentro del plazo de quince días contados a partir de que se cuente con la resolución administrativa que niegue la indemnización o no satisfaga los intereses del reclamante.
El plazo de prescripción es de un año, computable atendiendo a la afectación causada, si es inmediata a partir de aquél en que se hubiera producido la lesión patrimonial o partir del momento en que hubiesen cesado los efectos lesivos si fuesen de carácter continuo.
Establece expresamente un plazo diverso para afectaciones personales o morales, pues empieza a contar desde la fecha en que ocurra el alta del paciente o la determinación del alcance de las secuelas de las lesiones inferidas y en caso de obtener la anulación de actos administrativos, el plazo empieza a correr a partir del día siguiente a la fecha de emisión de la resolución administrativa o sentencia definitiva.
Por lo que hace a los montos de indemnización por daños personales, la ley considera la capacidad económica del afectado para entregarle una indemnización que varía entre seis y ocho veces las indemnizaciones previstas por la Ley Federal del Trabajo para riesgos de trabajo, atención médica y el pago de salarios sólo cuando no le sean cubiertos por instituciones estatales o federales de seguridad social.[5]
Los montos de actualizaciones para el pago de las indemnizaciones e intereses moratorios se realizan en términos de la normatividad fiscal, lo que se considera correcto y prudente al no referir a la normatividad civil para ello.
Como puede advertirse la Ley de Responsabilidad Patrimonial del Estado tiene por objetivo primordial el instrumentar los mecanismos, plazos y reglas procedimentales necesarias para acceder a una indemnización a quien sufre las consecuencias de una actividad administrativa irregular que no tenía la obligación jurídica de soportar, sin embargo, debe considerarse la omisión del legislador de expedir la normatividad de mérito dentro del plazo establecido por la constitución; la limitante temporal para aplicar las reglas de la responsabilidad objetiva y directa y las diferenciaciones que realiza el legislador para otorgar a los particulares una reparación integral o equitativa.
[1] Iniciativa con carácter de Decreto a efecto de expedir la Ley de Responsabilidad Patrimonial del Estado de Chihuahua, presentada por el Diputado Juan Manuel De Santiago Moreno del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional: http://www.congresochihuahua.gob.mx/biblioteca/iniciativas/archivosIniciativas/651.pdf
[2] El artículo 18 de la ley en comento establece el significante “reparación por equidad” y debe ser interpretado a la luz de ese artículo y en concatenación con el diverso artículo 13, fracción II.
[3] Artículo 38.- En todo caso, para que proceda una reclamación de indemnización, deberá ser superior a veinticinco salarios mínimos vigentes en la capital del Estado.
[4] Recordemos que el sistema jurisdiccional del Estado de Chihuahua no prevé la existencia de Tribunales Contencioso Administrativos con autonomía constitucional o insertos en la administración pública federal.
[5] Artículo 15.- Los montos de las indemnizaciones en el caso de daños personales o muerte, se calcularán de la siguiente forma:
I. A los reclamantes cuyos ingresos mensuales sean de hasta cinco salarios mínimos vigentes en la capital del Estado elevados al mes, corresponderá una indemnización equivalente a ocho veces la que fijen las disposiciones conducentes de la Ley Federal del Trabajo para riesgos de trabajo.
II. A quienes no se encuentren en la hipótesis anterior, corresponderá una indemnización equivalente a seis veces la que fijen las disposiciones conducentes de la Ley Federal del Trabajo para riesgos de trabajo.
III. Además de la indemnización prevista en las fracciones anteriores, el reclamante o causahabiente tendrá derecho a que se le cubran los gastos médicos comprobables que en su caso se eroguen, de conformidad con la propia Ley Federal del Trabajo en lo que se refiere a riesgos de trabajo. Los gastos médicos serán considerados sólo en los casos en que el reclamante no tenga derecho a su atención en las instituciones estatales o federales de seguridad social.
IV. El pago del salario íntegro o percepción comprobable que deje de percibir el afectado mientras subsista la imposibilidad de trabajar, será considerado sólo en los casos en que no le sean cubiertos por las instituciones estatales o federales de seguridad social. En los casos que no perciba salario o que no sea posible cuantificar su percepción, el afectado tendrá derecho a que se le consideren hasta tres salarios mínimos.
Chihuahua fue muy eficaz al realizar los cambios solicitados ya que fue acordado conforme a la ley en el Articulo 113 por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Depositándose estas en los Artículos 178 y 187 de la Constitución del Estado De Chihuahua, creando sus leyes Orgánicas tal ejemplo La Ley Orgánica del Poder Judicial.
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