Por Cristian Miguel Acosta García
Hablar y distinguir una ley federal de
una ley general en el ámbito jurídico nacional resultaría confuso si no
atendemos a la ontología y finalidad de ambos tipos de normas jurídicas. El
lugar común de ambas se centra en ser normas jurídicas emanadas del Congreso de
la Unión; son especies de un género común denominado “ley” y, por lo tanto,
siguen un mismo proceso legislativo para su creación, sin embargo, tienen
diferencias específicas que repercuten en su alcance y clasificación o no como
ley suprema o no de la Unión.
El significante “general” según la Real
Academia de la Lengua Española refiere a aquello que es común a todos los
individuos que constituyen un todo, o a muchos objetos, aunque sean de
naturaleza diferente. Con fines de sistematización y organización el presente
estudio monográfico se centra en tres temas que permiten conocer la ontología y
finalidad de dichas normas: 1) Las leyes generales son una excepción al
principio general de distribución de competencias; 2) Las leyes generales
pueden limitar o no, las facultades legislativas de las entidades federativas;
3) En su aplicación pueden concurrir todos los ámbitos de gobierno que
constituyen el estado mexicano, así, tanto la federación, las entidades
federativas, el Distrito Federal, los municipios y las delegaciones, tienen
facultades para interpretar y aplicar las leyes generales expedidas por el
Congreso de la Unión; 3) Junto con la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos y los Tratados Internacionales en Materia de Derechos Humanos,
son la Ley Suprema de la Unión a la que refiere el artículo 133 constitucional.
Tales axiomas pueden esquematizarse de
la siguiente manera:
1)
Las leyes generales son una excepción al principio general de distribución de
competencias.
La Suprema Corte de Justicia de la
Nación ha señalado en multiplicad de ocasiones[1] que el artículo 124 constitucional establece un principio general de
distribución de competencias conforme
al cual la Federación cuenta con las facultades que le sean expresamente
concedidas por la propia
Constitución Federal, mientras que las que no se encuentren en ese supuesto, se entienden reservadas a los Estados.
Dicho
principio general no es absoluto y como buena institución jurídica admite una
excepción que se actualiza cuando el
constituyente permanente prescribe en la propia constitución la
concurrencia de facultades entre la
Federación y las entidades federativas
y determina que sea el Congreso de la Unión quien distribuya, a través de leyes
generales, las facultades correspondientes.
De esta manera las leyes generales son
una excepción al principio general de distribución de competencias previsto por
el artículo 124 constitucional en la que permite al Congreso de la Unión emitir
leyes generales en determinadas materias que distribuyan competencias entre
diversos ámbitos de gobierno los cuales sólo podrán hacer aquello que la ley general
les faculte (al respecto la facultad legislativa de las entidades federativas
puede verse acotada o no).
Con
carácter meramente ejemplificativo más no taxativo pueden señalarse las
facultades constitucionales otorgadas al Congreso de la Unión en las siguientes
materias: 1) Educación, 3,
fracción VIII y 73 XXV; 2) Transparencia
y protección de datos, artículo 6, inciso A, fracción VIII y XXIX-S; 3) Materia Penal, secuestro, trata de
personas y delitos electorales. 73-XXI; 4) Registros públicos inmobiliarios y de personas morales. 73-XXIX-R;
5) Organización y administración de archivos
federales, estatales, del DF y municipales. 73-XXIX-T; y 6) Materia electoral, partidos políticos,
organismos electorales, procesos electorales
73-XXIX-U, 116, fracción IV.
2)
Las leyes generales pueden limitar o no, las facultades legislativas de las
entidades federativas.
La afirmación anterior no resulta ociosa
y debe analizarse con minuciosidad para conocer las facultades de las
legislaturas locales para emitir leyes u otras normas jurídicas relacionadas
con las leyes generales de cada materia. Por tal motivo, se estima pertinente
atender a los principales métodos de interpretación analizando la redacción
específica de la norma constitución, la exposición de motivos y el propio
proceso legislativo de la reforma constitucional; el contenido de la ley
general específica y su propio proceso legislativo y los transitorios de las
leyes generales.
A manera de ejemplo y con la finalidad
de esclarecer el presente tópico puede citarse la Ley General de Educación
emitida por el Congreso de la Unión con fundamento en lo previsto por los
artículos 3 y 73 fracción XXV de la constitución.
Los numerales en comento establecen lo
siguiente:
Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos
73. El
Congreso tiene facultad
XXV.
Para establecer el Servicio Profesional docente en términos del artículo 3o. de
esta Constitución... así como para dictar las leyes encaminadas a distribuir
convenientemente entre la Federación, los Estados y los Municipios el ejercicio
de la función educativa y las aportaciones económicas correspondientes a ese
servicio público, buscando unificar y coordinar la educación en toda la
República, y para asegurar el cumplimiento de los fines de la educación y su
mejora continua en un marco de inclusión y diversidad...
Ley General de Educación
Artículo 1o.- Esta Ley regula la
educación que imparten el Estado -Federación, entidades federativas y
municipios-, sus organismos descentralizados y los particulares con
autorización o con reconocimiento de validez oficial de estudios. Es de
observancia general en toda la República y las disposiciones que contiene son
de orden público e interés social.
ARTÍCULOS TRANSITORIOS
Transitorio Tercero: A partir de la
entrada en vigor del presente Decreto, las entidades federativas tendrán un plazo de seis meses para
adecuar su legislación respectiva, a lo previsto por el presente
ordenamiento.
De
la transcripción que antecede es claro advertir que el Congreso de la Unión
está facultado para emitir la legislación general encaminada a distribuir convenientemente entre la Federación, los
Estados y los Municipios el ejercicio de la función educativa y que las
entidades federativas están facultadas para adecuar su legislación al marco
establecido por la propia Ley General de Educación.
Así,
los Congresos locales, por mandato constitucional y decisión del Congreso de la
Unión tiene expedita la facultad para emitir normas jurídicas en la materia
establecida por una ley general, siempre y cuando no contravengan dicha norma
jurídica.[2] Tal facultad legislativa
se puede ejemplificar con lo previsto por el artículo 1 de la Ley de Educación
del Estado de México que al efecto establece lo siguiente:
Artículo
1.- Las
disposiciones de esta Ley son de orden público, interés social y de
observancia general en el Estado de
México y tienen como objeto regular la educación que imparten el Estado, los
municipios, sus organismos descentralizados y los particulares con autorización
o con reconocimiento de validez oficial de estudios, en términos de lo
dispuesto en el artículo 3° de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Ley
General de Educación, la Ley General del Servicio Profesional Docente y la Ley
del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación.
En sentido contrario, las
leyes generales pueden restringir total y absolutamente las facultades
legislativas de los congresos locales para emitir leyes sobre la materia de
aquélla. Como ejemplo de ello tenemos el artículo 73 fracción XXI y la Ley General
para Prevenir y Sancionar los Delitos en Materia de Secuestro, Reglamentaria de
la Fracción XXI del artículo 73 de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos artículos que en la parte de interés establecen lo siguiente:
Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos
Artículo 73. El Congreso tiene facultad:
XXI. Para expedir:
a) Las
leyes generales en materias de secuestro, trata de
personas y delitos electorales, que establezcan como mínimo, los tipos penales
y sus sanciones.
Las leyes generales contemplarán también la
distribución de competencias y las formas de coordinación entre la Federación,
las entidades federativas, el Distrito Federal y los municipios;
Ley General para Prevenir y Sancionar los
Delitos en Materia de Secuestro, Reglamentaria de la Fracción XXI del artículo
73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
Artículo
1. La presente Ley es reglamentaria del párrafo
primero de la fracción XXI del artículo 73 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos en materia de secuestro. Es de orden público y de
observancia general en toda la República y tiene por objeto establecer
los tipos penales, sus sanciones, las medidas de protección, atención y
asistencia a ofendidos y víctimas, la distribución de competencias y formas de
coordinación entre los órdenes de gobierno. Para ello la Federación y las Entidades
Federativas, en el ámbito de sus competencias, estarán obligadas a coordinarse
en el cumplimiento del objeto de esta Ley.
Artículos
Transitorios
Primero. El presente Decreto entrará en vigor a los noventa días de su
publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. Los procedimientos penales iniciados antes de la entrada en vigor del
presente Decreto en materia de delitos previstos en el mismo se seguirán
tramitando hasta su conclusión conforme a las disposiciones vigentes al momento
de la comisión de los hechos que les dieron origen. Lo mismo se observará
respecto de la ejecución de las penas correspondientes.
Quinto. Las disposiciones relativas a los delitos de secuestro previstas tanto
en el Código Penal Federal como en los Códigos Penales locales vigentes hasta
la entrada en vigor el presente Decreto seguirán aplicándose por los hechos
realizados durante su vigencia. Asimismo, dichos preceptos seguirán aplicándose
a las personas procesadas o sentenciadas por los delitos previstos y
sancionados por los mismos artículos.
3)
Junto con la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y los
Tratados Internacionales en Materia de Derechos Humanos, son la Ley Suprema de
la Unión a la que refiere el artículo 133 constitucional.
El artículo
constitucional en comento establece lo siguiente:
Artículo 133. Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y
todos los Tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se
celebren por el Presidente de la República, con aprobación del Senado, serán la
Ley Suprema de toda la Unión. Los jueces de cada Estado se arreglarán a dicha
Constitución, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que
pueda haber en las Constituciones o leyes de los Estados.
Los
dos enunciados que conforman el artículo constitucional en comento refieren a
dos supuestos diversos entre sí, el primero de ellos refiere a la “Ley Suprema de la Unión”[3] integrada textualmente por
la Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos
los tratados que estén de acuerdo con la misma. El segundo párrafo refiere al
concepto de control concentrado y difuso de constitucionalidad que ha obtenido
un auge interpretativo a partir de la reforma constitucional en materia de
derechos humanos de junio de 2011 al cual no haremos referencia por no ser
motivo del presente análisis.
La
Suprema Corte de Justicia de la Nación ha interpretado que el artículo 133
constitucional no hace referencia a todas las leyes emanadas del Congreso de la
Unión, sino única y exclusivamente a las leyes generales que son de aplicación
concurrente por todos los ámbitos de gobierno del estado mexicano y, en contra
de las cuales, no puede existir norma jurídica de menor jerarquía que las
contravenga.
Sobre
dicha interpretación resulta relevante la tesis P. VIII/2007 emitida por el
Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente a la Novena
Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXV, abril de 2007
del rubro y texto siguientes:
SUPREMACÍA
CONSTITUCIONAL Y LEY SUPREMA DE LA UNIÓN. INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 133
CONSTITUCIONAL. A partir de la interpretación del precepto
citado, si aceptamos que las Leyes
del Congreso de la Unión a las que aquél se refiere corresponden, no a las
leyes federales sino a aquellas que inciden en todos los órdenes jurídicos
parciales que integran al Estado Mexicano y cuya emisión deriva de
cláusulas constitucionales que constriñen al legislador para dictarlas, el
principio de "supremacía constitucional" implícito en el texto del
artículo en cita claramente se traduce en que la Constitución General de la
República, las leyes generales del Congreso de la Unión y los tratados
internacionales que estén de acuerdo con ella, constituyen la "Ley Suprema
de la Unión", esto es, conforman un orden jurídico superior, de carácter
nacional, en el cual la Constitución se ubica en la cúspide y, por debajo de
ella los tratados internacionales y las leyes generales.
En
el mismo sentido resulta esclarecedora la tesis P. VII/2007 emitida de igual
forma por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación correspondiente
a la Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXV,
abril de 2007 que al efecto establece:
LEYES
GENERALES. INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 133 CONSTITUCIONAL. La
lectura del precepto citado permite advertir la intención del Constituyente de
establecer un conjunto de disposiciones de observancia general que, en la
medida en que se encuentren apegadas a lo dispuesto por la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, constituyan la "Ley Suprema de
la Unión". En este sentido, debe entenderse que las leyes del Congreso de la Unión a las que se refiere el artículo
constitucional no corresponden a las leyes federales, esto es, a aquellas que
regulan las atribuciones conferidas a determinados órganos con el objeto de
trascender únicamente al ámbito federal, sino que se trata de leyes generales
que son aquellas que pueden incidir válidamente en todos los órdenes jurídicos
parciales que integran al Estado Mexicano. Es decir, las leyes
generales corresponden a aquellas respecto a las cuales el Constituyente o el
Poder Revisor de la Constitución ha renunciado expresamente a su potestad
distribuidora de atribuciones entre las entidades políticas que integran el
Estado Mexicano, lo cual se traduce en una excepción al principio establecido
por el artículo 124 constitucional. Además, estas leyes no son emitidas motu
proprio por el Congreso de la Unión, sino que tienen su origen en cláusulas
constitucionales que obligan a éste a dictarlas, de tal manera que una vez
promulgadas y publicadas, deberán ser aplicadas por las autoridades federales,
locales, del Distrito Federal y municipales.
[1] Al
respecto pueden analizarse las sentencias emitidas por la Corte al resolver las
acciones de inconstitucionalidad 25/2011, 36/2012, 54/2012, 64/2012, 12/2013 entre otras.
[2]
Al respecto cobra relevancia la jurisprudencia P./J. 143/2001 cuyo rubro es: "EDUCACIÓN. LAS LEYES QUE EXPIDAN LOS
ESTADOS Y EL DISTRITO FEDERAL EN ESTA MATERIA, DEBEN SUJETARSE A LA LEY
RESPECTIVA EXPEDIDA POR EL CONGRESO DE LA UNIÓN, EN TÉRMINOS DE LO DISPUESTO
POR EL ARTÍCULO 3o., FRACCIÓN VIII, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.” De igual forma
debe considerare la Tesis: P. VIII/2007 de
rubro: SUPREMACÍA CONSTITUCIONAL Y LEY SUPREMA DE LA UNIÓN. INTERPRETACIÓN DEL
ARTÍCULO 133 CONSTITUCIONAL.
[3] El
concepto “Ley Suprema de la Unión” fue recogido en el artículo 126 de la
Constitución de 1857 que a su vez tiene su inspiración en el artículo IV.2 de
la Constitución de Estados Unidos de América.
Profesor el motivo del comentario es el de proponer la explicación del ¿Porque existe una Ley General de Acceso a la Información Pública(04/MAYO/2015) y una Ley Federal de Acceso a la Información Pública(9/MAYO/2016)?, y en su caso a que ley debo inclinar la decisión respecto a la fundamentación espero de seguimiento a mi comentario, saludos.
ResponderEliminarYo creo que tiene que ver que tanta cobertura te da la ley.
EliminarA nivel mundial ¿que sería una ley general?mi pregunta para todos los expertos en el tema.espero sus respuestas gracias.
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